國際河流的水權及其有效利用和保護研究

時間：2006-11-08 來源： 作者：馮　彥 何大明

水權既是法律問題也是經濟問題, 通常, 法律是為了明晰有經濟價值的資源產權。水資源的公益性、易受影響、時空分布及分配的不穩定性、信息不完備和在社會經濟發展中不可替代性, 在維護環境與地區安全中的多價值性, 和日趨短缺等特點, 使水資源利用與國際法和國家法律建設之間建立了密切的關系。目前, 大部分國家法律體系中都規定水資源為國家財產, 或公共財產, 也即水資源屬國家或全民所有, 而通常所說的水資源權屬包括所有、利用、經營和處置等一系列權利。擁有水權是指享有利用水資源并獲得一定經濟、社會或環境效益的權力, 和不應對水造成有害的變化、改變水平衡、或明顯減少水流量的義務。水權分配是明確水資源利用者間權利與義務的基本手段, 是實現水資源有效利用的基本保證, 同時也是一個跨學科、跨部門甚至是跨國家的綜合而復雜的問題。

1 　國際河流的水權

1.1 　國際河流水權概念

國際河流水資源由于其自然流動跨境而打破了各流域國領土的完整性, 使其成為流域內各國的共享資源。根據國際經濟法的基本原則“國家對其境內自然資源擁有永久性主權, 其所有權和不可侵犯權”。因此, 國際河流水資源的特殊性決定了各流域國對流經其領土的河流河段享有主權, 但各國在行使對水資源的開發利用權時, 應考慮到水資源的流動特性而可能產生的跨境影響, 應顧及其他流域國對其河流水資源享有相應的主權,因此, 各流域國不應濫用其權利, 即各國對國際河流水資源享有一定而非絕對的所有權。既然國際河流水資源的所有權是相對的, 其使用權之間也就存在相對性。為協調各國際河流流域國間水資源競爭利用可能產生的國家間水矛盾與沖突, 協調流域國家間水資源利用的國際權利與義務, 國際水法確定了國際河流水資源“公平合理利用基本原則”[1,2 ] , 明確各流域國對國際河流水權為: 各國在利用國際河流水資源時都享有公平合理利用水資源的權利。這一權利中隱含有維護水資源良好狀態和不損害其他流域國利用水資源權利的國際義務。

1.2 　國際河流水權分配

1.2.1 　國際河流水權分配的重要意義

據最新的研究統計, 全世界有國際河流和湖泊261 條(個) [3] , 流經200 多個國家和地區, 其流域面積占全球陸地面積的47% , 貯存的淡水量約占世界淡水資源的50% , 養育著世界40 %以上的人口。我國有國際河流和湖泊40 多條(個) [4] , 多年平均出境水量約4000億m3 , 境內水資源開發利用程度很低。在當前世界上淡水資源日趨緊張的情勢下, 這一部分國際河流水資源將在全球淡水資源利用中占有重要地位。

根據國際水法的基本原則, 國際河流的各流域國間擁有公平的水權, 而公平水權并不等于平均分配的水權, 因此, 根據各國際河流的具體水文特點、流域內社會經濟的發展水平和各流域國的用水實際需求, 確定各流域國所占有的不同水權份額, 或分配國際河流水權, 是實現公平水權原則的必要手段, 同時也可使該原則具有實踐意義。由于水權是體現國家主權的組成部分, 因此國際河流中的水權分配將成為一個涉及相關主權國家的政治、經濟、社會平等發展, 國家間的民族關系的重要問題, 也必將成為人類社會即將面臨的復雜而尖銳國際問題。適當、公平的實現國際河流水權的分配將對推動區域可持續發展、維護流域生態安全與地區和平具有重要的指導意義。

1.2.2 　國際河流水權分配的基本原則

國際河流在有關國家間的水資源競爭利用或水沖突時, 特別是在極端干旱的年份, 極可能超出經濟范疇而危及地區安全。因此, 有必要建立一個國際河流水資源的水權分配協定, 制定一套公平的水權分配方案。水權分配的基本原則可參考國際水法的重要法律文件之一《國際水道非航行使用法》中第6條[2] , 考慮以下相關因素: ①流域內地理、水道、水文、氣候、生態和其他自然性質的因素; ②有關水道國的社會和經濟的需要;③每一水道國內依賴水道的人口; ④一個水道國使用水道對其他水道國的影響; ⑤對水道的現行使用和可能的使用; ⑥水道水資源的養護、保護、開發和節約使用, 以及為此而采取的措施的費用; ⑦某項計劃使用或現有使用有無其他價值相當的備選方案等。

可見, 要確立一個良好的水權分配方案, 必須在可靠、即時更新的基礎水資料, 保證流域生態環境用水的基礎上, 通過充分的信息交流與流域國間合作, 依據各國的發展現狀及發展需求, 進行水資源綜合評價, 確定流域及各國境內河段水資源可利用量和開發程度, 以明確各國在國際水資源使用中應占的份額。水權分配方案應充分考慮以下因素:

(1) 水資源利用優先權分級　依據流域內水資源的具體條件, 對維護社會安定、推動經濟發展及保持流域良好生態環境的各用水目標, 進行權重評價, 確定水資源有效利用優先權級別。通常, 流域居民生活用水需求擁有最高用水優先權。在不同保證率年份下, 根據用水優先次序和水資源可利用量, 依次減少較低用水優先權的用水。在發展中國家, 經濟高速發展與城市化水平的快速提高, 城市經濟與居民生活用水急劇上升, 造成流域內可利用水量進一步減少。因此, 水權分配方案中不僅應清晰確定在正常條件下, 最高用水優先權到較低優先權的供需分配, 還要確定在水極度短缺情況下應優先滿足的需求目標。發放“有一定時限的水利用證”的辦法, 便于在用水目標權重發生變化時的水資源再分配。

(2) 與流域內土地所有權和使用權的協調　水資源利用和保護與流域內的土地利用管理方式緊密相關, 在通常情況下, 水權的分配與再分配應與相應區域內的土地權屬變化與土地利用方式相協調。如通過控制農業生產中農藥、化肥等化學品的施用, 限制礦產業的開發, 調整工業布局及城市建筑群的分布等, 調整土地利用方案, 控制點、面源污染。在國際上一般禁止不改變土地用水范圍時改變水權。為使土地權屬與水權的協調, 應明確土地權屬與相關水權、與不同水利用方式的關系、及其對水資源管理的影響。

(3) 生態用水量的確定　為實現水資源的持續利用, 國際水法要求保護和保全國際河流生態系統, 實現水資源的最佳利用和充分保護[2] 。河流水資源的可利用量必須是在扣除維護水生生態系統良性循環所需的生態水量后的剩余水量。在流域內保持適當的生態用水量的觀點已被人們接受, 目前國際上計算生態需水量的方法,主要以枯季最小天然徑流量, 或以不同氣候區域水資源時空分配特征確定生態用水與可利用水量兩者的百分比進行估算。對發展中國家來說, 通常由于沒有足夠長系列的水文觀測資料來支撐生態需水量的計算, 往往影響水權分配原則的確定。

(4) 各國用水目標的協調　水權分配應充分考慮各流域國過去、現在及即將開展的水資源利用方式、已利用水量及所需水量。對水資源的分配, 國際上普遍承認現狀用水優先原則, 就水權分配而言, 即不能閑置或浪費水權。但如發生合理的水利用方案要替代以前的水利用方案, 其間產生的損失有進行適當補償的義務, 這將是水權交易涉及的問題之一。

(5) 各國對國際河流水量的貢獻量　各國境內產水量, 對國際河流的水資源貢獻量, 在水權分配中應給予一定的權重。我國國際河流集中分布的西南、西北與東北地區, 都是經濟欠發達地區, 且基本位于上游區, 水貢獻量大但利用量小。強調該觀點是為我國在國際河流水權分配中占有更為有利的地位, 以支持我國西部大開發對水資源量的需求。以我國西南部瀾滄江流域為例, 其出境水量占湄公河出海水量的16% , 而境內目前的水利用量不足出境水量的3% , 據流域水中長期規劃預測, 至2005年境內水利用量仍不足5%。為在今后的大湄公河次區域與東盟自由貿易區建設中爭取到盡可能多的水權, 政府在外交談判中有必要堅持以水貢獻量作為水權分配的指標之一, 維護國家水資源主權。

國際河流水權分配是一個復雜而敏感的國際化問題, 受到不同流域環境、流域經濟發展總體水平、不同政治社會文化背景、流域國家間的合作基礎等多因素的影響, 因此, 分配方案將是因流域、流域國家而異的。但方案設計過程應充分考慮上述因素, 進而提出國際河流流域基本的水權分配及滿足水量水質標準的相關各國權利與義務的詳細實施方案。

2 　國際河流水權的有效利用及其保護

2.1 　水權市場化

為滿足社會經濟發展不斷增長的用水需求, 通過建立水權市場化機制, 實行經濟有利、操作可行的水權交易, 提高有限水資源的有效利用, 解決水資源的不足和水的競爭利用, 已成為當前發展的大趨勢。但水權市場化產生的水權交易很可能會對其他水權所有者和使用者、水資源環境和其他領域產生影響。目前, 國際上一些國家水法和國際河流協定中, 已經對水權轉讓或買賣制定了相關規定, 規定要求水權享有者必須有效利用其權利, 有充分利用且產生一定效益的意思, 同時也有不用、或者不按要求使用、不再需要、利用條件產生變化、超過允許利用水量范圍時則有被取消其權利的風險, 其實質就是對水權合理和有效利用的原則, 這既是對水權利用的限制, 也是管理水權的措施。在實際操作中該原則要求: 獲得的水權不得用于投機買賣或閑置造成對水權浪費, 水權必須得是實實在在的利用; 水利用必須以被普遍認可和社會可接受的方式進行利用, 不得被濫用, 利用必須合理。自然資源經濟學家們認為不充分利用或浪費的水權是“無效水權”。有水權而不用將增加可用水水量的不確定性。因此, 水權有效利用原則是保證水資源市場化和水有效分配的基本條件。

水權交易應保證實現以下目標: 水資源必須始終保證其最有效的利用, 而且水權轉讓/ 交易后也必須保持其有效利用; 水權交易不得影響其他利用者和公共利益; 流域內、外的水權交易必須在水資源宏觀管理的基礎上, 根據各地區的具體情況, 充分優先考慮當地利益, 同時配套制定水權交易的登記制度或水權交易辦法, 避免對環境和社會發展的有害影響[5] 。水權交易是一個復雜過程, 特別是國際河流國家間水權交易更是如此, 涉及國家間水資源有限主權的國際交易問題, 加之交易核心———水資源價值計算仍是一個國際化難題。目前對水權交易的研究僅是一個理論方法的探討, 其實際應用有待于進一步深入研究。但就目前對國際共享水資源水權交易的探討, 認為其實踐將受到的影響主要為:

(1) 水權交易各方所獲得的經濟效益　市場經濟條件下產生交易的目的是各自從中獲得經濟利益。在國際河流水權交易中也是如此, 目的是為了提高水資源的有效利用。

(2) 交易優先權　共享水資源的水權交易, 應考慮兩國間的區位特點、難易程度、基礎設施發展水平、交易雙方所獲利益最大化、對其他水利用者和對環境影響最小化等。如相鄰國家間地理區位條件優于不相鄰流域國家, 使水資源便于利用; 水資源使用權的變化不需要大規模的經濟投入, 如修建長距離輸引水工程等。

(3) 交易各方條件　交易雙方的經濟發展水平與支付能力、各自水權范圍內的水資源可利用量與需求量是水權交易的先決條件。其中經濟發展水平與支付能力主要是指水權買方支付給賣方的資源補償能力, 并相應承擔的水資源保護能力。而交易雙方的水資源可利用量與需求量是指兩國間可實現交易的水資源量, 它主要決定于賣方在國際河流水資源中所擁有的可利用水量與滿足國內發展需求水量之間的剩余可利用水量。

(4) 公共利益　水資源公共價值特點, 要求水權交易雙方對各自區域內的生活方式、環境和社會經濟發展的水需求發展趨勢、水權交易產生的經濟效益、對漁業、水利和公共娛樂設施、公眾健康的影響、對他人的危害、航運用水的影響及水保護需求等相關因子進行充分的分析和研究。如果違反了最低健康、環境和安全標準的水權交易是不允許的。

(5) 水權交易的有效時限　確定水權交易的有效時限, 以避免長時間的水權交易可能引發不再需要而被廢除, 或成為習慣用水而無法收回原有水權的情況。但過短的有效時限會影響水權交易中水資源開發的投入與保護力度。

(6) 水權交易中所涉及的水量及影響區域　不得嚴重影響或損害水權出讓方境內及第三方社會經濟發展與生態用水量。

從以上的影響因素可見, 水權交易中最為復雜的問題仍為對第三方和公共利益的影響。目前國際上的水權交易的政策要求: 水權交易必須得到法規規定或政府宏觀調控的許可; 水交易需進行水權轉讓登記和接受統一水管理; 限制對歷史習慣用水權的交易; 水權轉讓造成的水量、時空分配、蓄水量、引水點等多因素綜合變化, 不得危害其他水利用者利益, 被損害者有權要求交易方保持交易前的河流狀態; 明確補償與費用支付事項; 必須對交易實施區的環境、計稅基數或當地經濟影響進行評價。

2.2 　水權保護

水權市場化是提高水資源有效利用的重要手段, 同時為維護區域社會、環境安全, 國際上也制定了一系列政策限制/ 規范水權的交易, 稱水權保護政策。水權保護是協調水資源利用關系的基礎, 基本目的是為保持水權的相對穩定性。穩定的水權可刺激和推動水資源開發與保護的投入, 也可作為信貸有效資產, 和通過資產評估進行征稅的重要依據, 另外, 穩定和明晰水權有助于政府調控區域經濟發展狀況和防止社會不安定因素的增加。為此, 穩定水權成為水法中很重要的原則之一, 這一原則的建立可追溯到羅馬法律[6] 。

水權保護的主要內容包括: 維護充分合理利用的水權, 保持與相關自然資源利用與管理相協調的水權, 維護國家對其境內自然資源的主權, 水權的法治化管理。

在國際河流中, 確立各國間合理的水資源所有權和使用權并予以充分保護, 將有利于協調國際關系, 是促進國家間用水矛盾解決的基本方法。保護國際河流水權的基本原則包括:

(1) 在國際水法基本原則的基礎上, 各流域國間簽訂區域性國際河流協定, 進一步確立水權分配及保護原則。

(2) 在區域性國際河流協定中確立和建立相應的水權合理利用及監督機制原則。

(3) 需進行國家間水權轉讓時, 應在國際河流協定的基礎上, 根據賦予各流域國所擁有的水權權限范圍,和各自的水資源利用現狀與需求趨勢, 與相鄰國間達成一定的水權轉讓協議, 使之成為區域性協定的輔助性法律文件。

(4) 水權轉讓協議應包含水管理、保護方面的條款, 并確立水資源補償費支付事項等條款。

(5) 水權的轉讓不應影響全流域水權分配格局, 不得嚴重影響或損害第三方的水權使用。如果水權交易中產生對第三水利用者的影響或損害時, 應確定相應的補償原則。

(6) 國際河流相關國家間應建立擁有相當管理權限的流域管理機構, 對國家間水權轉讓實施必要的監督管理, 保證水權轉讓對第三方利益, 避免對流域生態環境產生重大危害。

(7) 水權協定中應遵循相應的水權保護基本目標, 以維護國際河流流域國間水資源的最佳利用與保護, 以及穩定友好的國際關系。

3 　結　　語