對中國水資源管理和水污染防治中幾個亟待解決問題的討論

時間：2006-11-08 來源： 作者：李 智 鞠美庭 孟慶堂

聯合國可持續發展委員會的一份報告指出：目前，雖然世界大部分地區淡水資源的缺乏和水質量的退化已經引起嚴重關注，但是水資源還沒有成為可持續發展的和人類福利的限制因素，特別是如果我們采取積極措施找到綜合解決的辦法。我國水環境問題嚴重雖有自然資源稟賦固有的原因，但是，人為因素的影響是更為復雜的深層次原因。無論從社會、經濟、環境的角度考察，我國現階段的資源管理和水污染防治都與可持續發展的要求有一定差距，針對這些原因，我們提出相應的解決策略：

1. 和諧經濟政策與環境保護政策，促進環境與經濟的協調發展

快速的經濟發展給社會帶來了巨大的物質財富和精神動力。同時也導致了一系列的生態環境問題。經濟政策應和環境保護政策相互協調，互動發展，然而我國的經濟政策往往側重于經濟增長的速度與數量，忽視了與環境政策的相互作用。長期以來，經濟增長方式粗放，企業的經濟增長政策單純追求經濟利益的最大化，使環境效益和生態效益始終處于“三不管”狀態。使工業耗水量大、利用率低，不僅生產單位產值污水排放量大，而且萬元產值用水量各省之間差異較大使我國在過去二十年的工業化道路上付出了嚴重的環境代價。1998 年全國平均萬元GDP 用水683m3。其中，北京161m3，天津201m3，上海300m3。但是，黑龍江、內蒙古、江西、廣西、貴州、青海、甘肅等省區大都在1000m3 以上。寧夏、新疆更是在4000m3 左右。

同時，在傳統的計劃經濟體制下，粗放型的經濟增長方式使企業生產經營缺乏節能降耗的動力。傳統的經濟體制沒有把資源消耗與環境代價納入經濟核算體系。政策的偏差使環境保護游離于經濟發展之外的局面依然存在。迄今為止，城市環境基礎建設仍作為“非生產性福利事業”。多種環境保護行為由政府包攬，使政府不堪重負，致使環境基礎設施建設落后，即使已建成的污染物處理設施也常常因經費不足難以正常運轉。在經濟體制轉換和改革的過程中，情況有所好轉，但還是存在一些經濟政策有悖于環境保護。在發展鄉鎮企業中，缺乏控制資源破壞和浪費的有效政策。我國一度“遍地開花”的“十五小”企業，布局分散，規模不經濟，生產工藝落后，造成了嚴重的環境污染和生態破壞。

進一步建立環境與發展綜合決策機制，處理好經濟建設與人口、資源、環境之間的關系，完善和強化環境保護規劃和實施體系，探索開展對重大經濟和技術政策、發展規劃以及重大經濟和流域開發的環境影響評價，促進環境和經濟的協調發展。

2. 使區域經濟發展與區域環境承載力（環境容量）盡量協調

環境承載力是在一定時期、范圍和環境條件下，維持人－環境系統不發生引起環境功能破壞的質的改變，即維系人與環境和諧的前提下，人－環境系統所能承受的人類活動的閥值，在此閥值以內的量的表達即為環境容量。可以說，絕大多數環境污染都是由于環境污染物的濃度或總量超出了其環境載體的承載能力引起的。

我國很多地區在確定區域經濟發展方向和地區生產力布局時，缺乏詳細的科學論證，突出強調產品產量和城鎮居民收入等經濟指標的增長，往往忽視了區域環境的承載能力。過去二十年間，我國主要的江河湖泊出現嚴重的流域性水污染問題，淮河流域四省自上世紀80年代以來，利用當地資源大力開發高耗水的化工、造紙、制革、火電等工業，污染物排放量嚴重超過了淮河流域的環境承載力，使淮河水質急劇惡化；在全國其它地區也有很多類似情況，由于缺乏科學論證和科學管理，盲目發展高耗水型工業，造成地下水位下降；地表水污染嚴重，使當地水環境受到嚴重破壞。極不規范發展的鄉鎮企業在一定程度上打破了原來農村經濟結構和環境結構，使農村的環境承載力急劇下降，造成了嚴重的環境污染和生態破壞。在全國主要工業污染物排放總量有所控制的情況下，鄉鎮企業排污量卻仍在增長。

加強科學論證，認真分析開發區域的環境承載力，確定合理的經濟和環境目標，合理開發利用水資源，使區域環境承載力為區域經濟發展指明方向。

3. 完善環境經濟政策、增加資金投入、規范市場

在計劃經濟體制下，我國污染防治資金以國家預算內資金為主。隨著市場經濟體制的建立，完全依靠行政手段管理環境已經不能滿足需要，對市場調節的要求已迫不及待。環境經濟政策實施產生的資金積累應該是現階段環境保護資金的主要來源。但是，我國市場經濟條件下的環境經濟政策體系尚不健全，環境保護激勵機制還不完善。作為促進污染防治重要手段的排污收費制度，目前還很不成熟，收費標準過低，不能發揮刺激污染防治的作用。超標排放污水收費額不及污染處理設施運行成本的一半；污水排放收費最高不超過0.05 元/t；自來水價格偏低，對企業和居民的節水意識的培養起到反向作用；環境經濟政策項目不全，范圍局限性大，收費的對象主要是大中型企業和部分事業單位，城市污水處理費僅在少數城市實行，而且收費標準較低，“污染者付費”的原則不能體現，“誰污染誰治理”更不能付諸實施；大流域內上下游之間缺乏利益補償政策，使下游水質嚴重惡化。水資源開發利用與保護嚴重不協調，造成水資源嚴重浪費。

我國是一個發展中國家，資金短缺是一個普遍現象，資金不足制約了很多行業的規范與發展，環境保護也不例外。以淮河為例，據1993 年統計，流域工業廢水處理量為7.3 億噸，僅為廢水總量的31.7％，而達標排放量僅為廢水總量的12.4％，其根源就是資金投入不夠。“七五”期間沿淮四省用于環保的總投資為20.2 億元，占流域GNP 的0.28％，低于全國0.5％的水平，而水污染治理更是少的可憐，可謂杯水車薪。目前水污染、沙漠化日益嚴重等現實足以使我們清醒了，增加環保投入，加強水污染防治和水資源保護在任何時候開始都不晚。

我國水資源保護和水污染防治市場剛剛形成雛形，市場秩序混亂，市場行為嚴重不規范現象已顯現無疑。市場競爭的不規范，已嚴重阻礙環境保護行業的健康發展，損害了環境保護企業的利益、影響國家治理水環境污染的實際效果和環境投資效益。對企業和一些團體參與環境保護的積極性和信心都有一定程度的影響。

完善環境經濟政策，健全環境收費項目，調整收費標準和自來水價格，增加環境保護資金投入，加強環境基礎建設，健全社會主義法制，規范和保護環境保護市場，使環境保護行業健康發展，將對我國社會經濟發展和人民生活水平的提高都將起到舉足輕重的作用。

4. 加強城市污水處理廠的建設和運行

長期以來，我國城市環境基礎建設的發展與人口、資源、環境和工業建設不協調，在環境保護方面尤為嚴重。改革開放以來，我國工業高速發展，城市人口迅速增加，人民生活水平的日益提高。工業廢水和生活污水的排放量也隨之大幅度增長。但是，城市污水處理廠的建設遠遠不能滿足社會經濟發展的需要。目前，全國城市生活污水處理率不到15％。一般情況下，城市污水處理廠的建設周期為3 年。從目前的情況看，要實現“九五”期間國家提出的全國50 萬人口的城市都要建設集中式污水處理裝置的需要，還需要相當長的一段時間。以淮河流域四省為例，按《淮河流域水污染防治計劃》規劃，至2001年，淮河流域四省需要建設城市污水處理廠67座，形成污水處理能力為352萬t/d。而至2001年底，在建和未動工項目就有42個。

目前，全國已建成運轉的城市污水處理廠只有400余座，日處理能力2543萬立方米。據國家環�？偩痔峁┑臄底�，我國的污水處理率只有25％，大量未經處理的工業、生活污水直接排放到流經城市或城市下游的河流，使全國三分之一以上的河段受到污染，64％的城市河段為4 類或5 類水質。而且，很多城市已建成的污水處理廠也由于資金或其它原因不能正常運轉，很多環境污染物處理設施長期處于閑置狀態，影響了處理能力和處理質量。最為嚴重的是：一是缺少全面規劃，污水處理廠與輸水管網建設不配套，污水進不了處理廠，處理能力浪費；經過處理的水不能正確引導，往往出廠就和未處理的污水混合，使環境資金投入效率降低。二是選擇污水處理工藝不當，不符合我國實際情況。目前我國所建的城市污水處理廠采用的工藝大都是活性污泥的二級生化處理，但我國現階段處于經濟、社會快速發展時期，水體屬于符合復合型污染，二級生化處理對COD 降解效果較好，在其它方面效果并不完全適合我國現狀，并且初期投入和運行維護費用都較高。

5. 強化環境管理、科學管理體系

根據我國目前的體制，水資源管理涉及眾多部門，同時各行政區域獨自管理水資源，這造成“上游用水，下游無水；上游排污，下游納污”的局面。這使水資源管理相當分散。水資源的多頭管理同時也造成了大量資金浪費和不必要的環境破壞，加劇了水資源的緊缺和水污染。

沒有健全的管理系統和法律法規。乏力的管理系統和執法不嚴使我國的水資源管理和水污染防治處于“無法可依”的尷尬境界。使本來就脆弱的水環境不能有效的得到法律的保護。

管理方法落后。我國現階段的環境管理模式基本還是單方向線性管理，政府的行政作用處于首要地位，與國際接軌的先進管理模式（如ISO14000 與ISO9000）才剛剛起步，還沒有完善的機制和成熟有效的方法。ISO14000 的基本目的是：為組織提供有效的環境管理手段，幫助組織自覺實現環境目標和經濟目標，促進環境與經濟的協調發展，實現可持續發展戰略。積極推動ISO14000 環境管理體系的發展，把我國環境管理現狀主動與其理論相結合，找到適合我國社會、經濟和環境協調發展的新方法才是我國環境管理最正確的選擇。

6. 加強公眾宣傳，環境教育力度

環境宣傳教育是社會主義精神文明建設的重要組成部分，對于環境保護工作起著先導、基礎、推進和監督作用。環境意識如何是衡量一個國家和民族的文明程度的一個重要標志，開展環境宣傳教育工作正是為了增強全民族的環境意識。70 年代以來，我國開展了普遍的環境宣傳教育，公眾對環境和環境問題的認識，有了一定的提高。但是，環境意識調查的結果表明，目前我國公眾的環境意識還比較低，不同地區、不同群體的環境意識存在著明顯差異。進一步加強環境宣傳教育，提高全民族的節水意識，仍是當前一項十分緊迫的任務。

7. 以水資源的可持續利用支持、保障經濟社會的可持續發展

可持續發展是人類共同的理想與未來。人類社會的發展歷經了漁獵文明、農業文明、工業文明，正在向新的文明階段——綠色文明邁進，可持續發展正是人類在漫長的發展歷程中對走過的道路不斷反思的結果，是人類為克服一系列的社會－經濟－環境失衡問題，特別是全球性的環境污染、生態破壞問題所所做出的理性追求。

盡管我國發展水資源管理和水污染防治工作還存在諸多困難，但我們正處于社會經濟高速發展時期，新世紀伊始我國就成功加入了WTO，這對我國環境保護提供了難得的動力和機遇。我們應當抓住機會，努力學習國外先進管理經驗，先進技術，加速發展我國環保產業，大力推行節約用水，建立節水型社會；加強經濟政策和環境保護政策的協調；加強水污染防治和水資源保護；加強水資源的統一管理，認真貫徹執行《環境保護法》、《水污染防治法》等國家及地方的法律法規；提高水資源管理質量和水污染防治效率，改善水環境質量。爭取實現以水資源的可持續利用支持、保障經濟社會的可持續發展。