城市水管理的成功模式：新加坡的啟示

時間：2006-11-07 來源： 作者：

摘  要

新加坡是個城市國家，面積680 平方公里，人口400 萬，工業、商業和金融服務業很發達。作為一個高度城市化但沒有自然資源的國家，新加坡面臨著嚴重的水資源短缺問題。它的需水量大約為每日1.4 百萬立方米，但國內資源只能滿足50％。水資源管理對于國家經濟發展和公眾社會生活十分重要，成為了一個戰略性的重要問題。

作為一個缺水的城市國家，新加坡在水管理方面已經取得了顯著的進展。新加坡建立了世界級的城市衛生基礎設施。與水有關的機構承擔所有水事務的綜合性職責，并制訂國家水資源發展戰略，制訂清晰的任務和時間表，并得到了政府的強力支持。土地規劃與水資源利用的結合使得水污染控制和城市集水區管理的效率有了很大提高，確保了高的水質，并使集水區面積逐步擴大。廢水回用和海水淡化擴大了水資源范圍。更多的私人投資者加入到水設施商業活動中，進一步改善了投資效率，促進了地方水工業的發展。

新加坡的許多經驗可以為中國所借鑒。特別值得關注的有以下幾個方面：

（1）形成了一個完整的“確保持續的清潔水供應”的政策體系。并通過污水處理后的回用、海水淡化、增大集水區等手段，來實現水源多樣化。

（2）通過機構改革，將所有與水有關的行政部門整合起來，使得行政管理的效率大大提高。特別是將水資源和水環境兩個問題的管理協調起來，新的公共事業局的責任除水資源管理和供水外，還擴展到包括廢水處理和回用、洪水控制和廢水系統等領域。這樣的綜合性水管理機構使得行政管理效率大大提高。

（3）形成了一個非常全面的環境法律體系，而且特別強調法律的嚴格實施。大的方面包括水資源管理、水污染防治，小的方面包括節水龍頭、馬桶節水，都有具體的規范，取得了非常好的效果。

（4）將水資源管理與綜合土地規劃結合起來，二者的結合使得水資源的管理更具有可操作性，特別是在集水區管理方面。

（5）實施了廣泛的經濟手段，如階梯水費、鼓勵使用再生水的收費體系、節水減免稅、超標排污罰款、鼓勵私人投資等，都發揮了非常好的效果。

（6）加強對公眾環境和水資源意識的培養。特別值得注意的是，在強化了公眾意識后，采取嚴格執法來具體落實相關的法律法規，因而效果十分顯著。

（7）此外，新加坡還在技術上加大研發和投入力度，比如在海水淡化、污水截流和凈化、水庫聯調等方面，都取得了良好的效果。

1. 前言

新加坡是個城市國家，面積680 平方公里，人口400 萬，工業、商業和金融服務業很發達。作為一個高度城市化但沒有自然資源的國家，新加坡面臨著嚴重的水資源短缺問題。它現在的需水量大約為每日1.4 百萬立方米，但國內資源只能滿足50％(Baumgarten, 1998)。水資源管理對于國家經濟發展和公眾社會生活十分重要，成為了一個戰略性的重要問題。

從上世紀80 年代到90 年代，新加坡在以下方面進行了不懈努力：（1）建立與環境和水有關的法律體系；（2）根據土地規劃來實施污染控制、河流減污和工業區的建立；（3）建設了一個世界級的城市衛生系統，包括水和廢水網絡，以及污水處理廠，覆蓋了整個島嶼。有了這些手段和積極的實施，新加坡贏得了“花園城市國家”的稱號。

自上世紀90年代后期直到現在，新加坡政府將“持續水供給”作為水戰略的主要目標，并啟動了一些項目和行動�，F在，新加坡在水資源管理方面已經取得了顯著的進展。現在，它的城市集水區占了全島大約50％的區域，到2006年末，回用的污水占水供應的大約12％。此外還正在實施另外幾個雄心勃勃的計劃。

新加坡在水管理方面的成就在世界上也是走在前面的，它的經驗對許多面臨著水質和水量威脅的城市和國家都有借鑒意義。本報告從水政策、法規、實施和取得的成就幾個方面介紹了新加坡的經驗，希望對我國的水管理提供一些有價值的參考。

2. 國家水資源戰略

正如新加坡2012 年綠色計劃所強調的(MOEWR, 2006)，“確保持續的清潔水供應”是新加坡水政策的核心。

環境和水資源部進一步定義了持續性的核心戰略(MOEWR, 2005)：

• 增強供水水源的健全性和恢復力

• 形成有效的水需求管理戰略

• 建立一個有活力的水產業

• 鼓勵更大程度的私有部門參與

• 研究和探索替代政策、技術和戰略，以確保長期水供應的可持續性

新加坡正在通過它的四個“國家水龍頭”戰略來爭取實現水源多樣化(MOEWR,2006)。第一個龍頭是來自地方集水區的供水，這包括一個綜合的水庫系統，以及一個廣泛的排水系統，以將雨水引入水庫；第二個龍頭是從馬來西亞的柔佛（Johor）地區進口水，以補充新加坡的需求；第三個龍頭叫做“新生水”，即污水凈化，通過二級處理后的污水再經過進一步的凈化得到飲用水質量的水；第四個龍頭是海水淡化。增加第一、三、四個龍頭的比重是新加坡的目標和面臨的挑戰。

3. 機構改革

新加坡水資源管理的一個關鍵成分是進行機構改革，整合所有與水有關的行政部門。在過去，供水和污水處理是分別由不同的機構來管理的。公共事業局（The PublicUtilities Board，PUB）負責水資源管理和供水；環境部負責廢水處理和廢水系統。為實施一個綜合的水資源管理戰略，2002 年7 月1 日成立了環境和水資源部（代替了前面的環境局）。公共事業局成為環境和水資源部的一部分。新的公共事業局的責任除水資源管理和供水外，還擴展到包括廢水處理和回用、洪水控制和廢水系統等領域，現在，公共事業局是負責與水有關事務的最主要管理機構。這個新機構進行綜合的水管理。

4. 相關的法規建設

新加坡有一個非常全面的環境法律法規體系，并得以嚴格地執行。這些法規條例明確規定，在新加坡，水是公共財產，政府通過行政和法規手段對水問題的公眾利益進行干預。

與水資源聯系緊密的法規或條例包括如下(RIET, 2004)。

􀂃 環境污染控制法（2002）。這個法針對排放到廢水處理設施和水道的液體物質，建立了污染物限值，具體指標包括溫度、BOD、COD、總懸浮固體、總溶解固體、pH值和28種不同化學品。

􀂃 環境公共健康（有毒工業廢物）條例。它列出了一些有毒工業廢物，這些廢物受到特別的法律控制。

􀂃 廢水和排水系統法（2001）。它指定公共事業局負責與排水系統有關的事務。􀂃

   公共設施法（2002）。它規定了公共事業局的職責。

􀂃 公共設施（供水）條例。它要求在新加坡強制使用水表和節水器具。規定“除非得到供水委員會的同意，不使用水表不得供水”。

􀂃 公共設施（中心集水區和集水區公園）條例。它規定對于“從任何水庫和河流取水”必須獲得事先批準。

5. 土地規劃與水資源管理

綜合水資源管理與土地規劃緊密聯系是新加坡水管理的特點。新加坡土地管理機構法（2002）提供了協調水資源管理與土地規劃的法律基礎。城市再發展管理局在國家計劃和工業開發（水資源是一個重要因素）中扮演著一個領導而且活躍的角色。

除了城市再發展管理機構，其他有關的政府機構也參與水的管理。比如，新加坡實施的集水區規劃和管理，就是通過與其他政府機構，諸如城市再發展管理機構、住房和發展署、國家環保局、土地運輸管理機構等一起實施的，其中城市公用設施局起著主要作用。這種規劃的重要特點是：（a）在集水區不能建設有污染的項目，主要指工業；（b）重新設計住房和發展署的垃圾收集中心，減少垃圾的污染；（c）嚴格實施污染控制法規；（d）將分散的雨水收集系統和池塘等連接成一個網絡體系（Lim，2005）。

6. 經濟政策與手段

在與水有關的基礎設施方面，新加坡進行了巨大的公共投資，包括升級舊的設施、建設新的設施等�，F在，水收集和廢水處理設施覆蓋了幾乎整個島嶼。飲用水能夠滿足國際標準，6 個廢水處理廠處理著所有的城市和工業污水。

（1）水費系統

加強對需求的管理是通過很多經濟手段實現的，目的是減少水的消費。新加坡采納了一個梯級水費結構（詳見表1）。對于民用水，用水量每月1 至40 立方米時，水費為每立方米1.17 新元。當用水量超過每月40 立方米時，水費增加到每立方米1.4 新元。為強化水的保護，政府還征收一個水保護稅。對民用水，用水量小于40 立方米為30%的水費，多于40 立方米為45%。衛生裝置費（每月每戶3 新元）和污水處理費由公共設施署根據衛生設施和水費條例征收，以支付一部分廢水處理成本，以及維持和改善公共污水處理系統。為鼓勵水的重復利用，水保護稅不與新生水和工業回用水掛鉤，其水費也優惠（表2）。   

針對水循環和節水項目的一些稅收激勵機制由經濟發展署、貿易發展署和財政部根據經濟擴張激勵法和所得稅法實施(RIET，2004)。根據一個特定的百分比（不超過100％）的固定資本花費（特指可減少用水的項目）對一部分收入實施免稅(Baumgarten，1998)。

（2）懲罰

新加坡常常用罰款來實施其法規手段。對于水污染，第一次超標排放的最大罰款是5萬新元，第二次和更多的超標則是每次10萬新元(RIET, 2004)。

（3）私人投資

為取得更有效的投資效果和促進地方水工業發展，鼓勵私人參與城市衛生基礎設施建設已經成為新加坡政府的政策。通過“設計－建造－移交（BOT）”概念，已經移交了兩個新生水工廠。為促進私營部門的革新以及強化設計和建設過程的一致性，第三個新生水工廠是由一個地方承包商來設計和建造的。根據協議，這個公司將設計、建造并擁有這個新生水工廠，之后自己運行，并賣新生水和工業水給公共設施局。在2003年，公共設施局批準了一個每天可提供13.638萬立方米海水淡化水的合同，這個合同給了另一個當地私人公司，也是設計－建造－擁有－運營模式的(Koh等，2005)。

7. 公共意識

對于環境的公共意識，尤其是水資源的公共意識，在新加坡是通過三個主要的方面來開展的：“讓新加坡清潔”特別運動、教育體系和“清潔和綠色周”�！白屝录悠虑鍧崱边\動側重于形成公眾對環境和水問題的認知。通常，在這類活動中要介紹環境或公共健康法律，在讓公眾了解了之后，要有嚴格的實施措施。學校是環境信息的重要傳播體，因此教育體系發揮著重要作用。第三個是“清潔和綠色周”，自1990年起，新加坡每年舉行不同主題的清潔和綠色周(Leitmann，2000)。

8. 主要的成就和新目標

近年來，新加坡在從三個國家水龍頭（即國內集水區、新生水和海水淡化）獲得更多水資源方面已經取得了顯著的進展。這里介紹集水區管理、水回用和新技術的應用。

8.1 集水區管理和面積擴大

集水區保護是確保水庫水質的最關鍵因素，尤其是因為新加坡的大多數集水區都是在城市區域。由于各部門在集水區的土地規劃方面的緊密協調，并實施了嚴格的防治污染措施，以及采取了不少其他措施，如在水庫周邊建立綠化帶等，今天，集水區已經占了全新加坡土地的50％左右。新加坡還實施了一個獨特的計劃，以實施城市雨水徑流的收集工作。與大型森林集水區相比，從這些城市集水區收集的原水的重金屬含量很世界銀行政策分析和建議項目6低，大腸桿菌含量也很低(Lee et al., 1996; Lim, 2005)。

（1） 集水區范圍的擴大

除了管理現有的集水區，在新加坡有限的土地上擴大集水區是另一個重要手段。一個重要的地方供水計劃是馬里那（Marina）集水區的防海水倒灌計劃(Tan, 2004)，期望通過這個計劃，供水可增加10％，并可使集水區從現在的占土地面積50％增加到三分之二。

（2）集水區調水計劃

通過這個項目，正在將各個集水區內的水庫通過管道連接起來。目的是最大化存儲能力。以前，各水庫之間不能聯合調度，當其他水庫的存儲能力還沒有完全利用時，某個水庫的水可能因為過多而不得不排到海里。新的連接管道可以將某個水庫過量的水輸送到另一個水庫，因此可增加總的水量。

8.2 從非傳統水源增加供水

（1）新生水（污水凈化）項目

公共設施局自1998 年開始試驗新生水生產�，F在，有三個新生水廠，總共生產能力為每天9.6 萬立方米。在2006 年底，另一個最大的新生水工廠在新加坡將完工，生產能力為每天11.6 萬立方米。到那時，總能力將達到每天新生水20 萬立方米，大約占每天供水的13％。處理過的廢水變成了一個新的水源，進行循環利用。新加坡的新生水應用于非飲用水的比例在世界上是最大的，是水回用的一個里程碑。到2011 年，目標是提供每日25 萬立方米的新生水，用于直接的非飲用水使用，占新加坡水供應的15％。

現在，新生水主要被直接供應給一些晶片工廠使用。少量的新生水，大約每天1.8萬立方米，被注入水庫，用于規劃的非直接飲用水使用。進入水庫的數量預計可在2011年逐步增加到每日4.5萬立方米。

為增強公眾對新生水的了解，公共設施局啟動了一個強度很大的公共教育計劃。做了不少廣告、展板、小冊子，還有一些展覽和介紹，以讓公眾了解新生水信息。新生水參觀者中心也自2003年2月對公眾開放，讓他們了解膜技術和紫外消毒在新生水生產中的應用。

（2）海水淡化

第一個海水淡化廠使用反滲透技術，每天生產13.638 萬立方米淡水。這個海水淡化廠是本地區最早的海水淡化廠之一，也是最大的海水淡化廠。

8.3 技術進步

（1）節水

在全島嚴格實施100％安裝水表以及安裝節水設備（諸如節水馬桶和自來水龍頭）等方面的法規，還實施了水審計，以確保水的高效利用。此外還通過一個修復計劃減少水的滲漏，滲漏率從原先的11.2％降到6.2％，是世界最低的(Ng 等，1997)。

（2）膜技術

膜技術已經在一些水廠應用。在完成了試驗規模的實驗后，一個生產回用水的示范性全尺度膜生物反應器項目正在建設之中，它的設計能力是每天2.3萬立方米，是亞洲目前最大的。

（3）深溝廢水處理系統

這個系統包括兩個貫串全島的地下管道和兩個新的大型污水處理廠，兩個處理廠分別位于島的東部和西部。這個地下管道將從現有的廢水系統和溝渠中截留廢水，輸入污水處理廠。這個廠的出水將通過排放管道，排放到新加坡海峽。當這個系統完成后，它將代替現有的廢水處理設施（污水處理廠和泵站）。地下管道廢水系統的第一期將處理每天80萬立方米的污水，預計2008年完成。最終可能擴充到每天2.4百萬立方米(Nicholson等，2005)。

8.4 新目標

新加坡建立了到2012年的水管理新目標(MOEWR, 2006)：

􀁺 到2009年，將新加坡島地表的匯水面積從50％增加到67％。

􀁺 增加非傳統水源的水供應，例如海水淡化以及水回用，至少要達到水需求的25％。

􀁺 確保水質繼續滿足國際標準。

􀁺 到2012年，將人均水消費減少到每日155升。

􀁺 加強政府、私營部門和公眾的合作，增加對水資源保護的理解，共享水資源。

此外，政府認識到公眾和工業界在水管理中的重要性。公共設施署正在進行一些努力，以把公眾、政府和私營部門納入到水資源管理范疇中來。

9. 結論和對中國的啟示

9.1 基本結論

作為一個缺水的城市國家，新加坡在水管理方面已經取得了顯著的進展。新加坡建立了世界級的城市污水處理和衛生系統。公共事業局承擔所有與水有關的綜合管理職能，并制訂國家水資源發展戰略，制訂清晰的、有強力政治支持的工作任務和時間表。土地規劃與水資源利用的結合使得水污染控制和城市集水區管理的效率有了很大提高，確保了高的水質，以及使集水區面積逐步擴大。廢水回用和海水淡化擴大了水資源范圍。更多的私人投資者加入到水設施商業活動中，進一步改善了投資效率，促進了地方水工業的發展。

9.2 新加坡經驗對中國的啟示

作為一個高度城市化但沒有自然資源的城市國家，新加坡面臨著嚴重的水資源短缺問題，它的國內資源只能滿足需求的50％。但是，通過各方面的努力，新加坡在水資源保護、多渠道供水等方面取得了顯著的成功，許多經驗可以為中國所借鑒。特別值得關注的有以下幾個方面：

（1）形成了一個完整的“確保持續的清潔水供應”的政策體系。并通過污水處理后的回用、海水淡化、增大集水區等手段，來實現水源多樣化。

（2）通過機構改革，將所有與水有關的行政部門整合起來，使得行政管理的效率大大提高。特別是將水資源和水環境兩個問題的管理協調起來，新的公共事業局的責任除水資源管理和供水外，還擴展到包括廢水處理和回用、洪水控制和廢水系統等領域。這樣的綜合性水管理機構使得行政管理效率大大提高。

（3）形成了一個非常全面的環境法律體系，而且特別強調法律的嚴格實施。大的方面包括水資源管理、水污染防治，小的方面包括節水龍頭、馬桶節水，都有具體的規范，取得了非常好的效果。

（4）將水資源管理與綜合土地規劃結合起來，二者的結合使得水資源的管理更具有可操作性，特別是在集水區管理方面。

（5）實施了廣泛的經濟手段，如階梯水費、鼓勵使用回用水的收費體系、節水減免稅、超標排污罰款、鼓勵私人投資等，都發揮了非常好的效果。

（6）加強對公眾環境和水資源意識的培養。特別值得注意的是，在強化了公眾意識后，采取嚴格執法來具體落實相關的法律法規，因而效果十分顯著。

（7）此外，新加坡還在技術上加大研發和投入力度，比如在海水淡化、污水截流和凈化、水庫聯調等方面，都取得了良好的效果。