澳大利亞水權市場的形成與發育研究

時間：2006-11-07 來源： 作者：胡繼連（山東農業大學經濟管理學院）

我國是一個用水大國，更是一個缺水大國。能否最有效率地配置我國的水資源，提高水資源的利用效率，對于我國農業及整個國民經濟的持續、健康發展，具有至關重要的影響和意義。已有研究普遍認為：引入水權市場，利用市場機制配置水資源，應該是我國水資源配置制度改革發展的未來方向（汪恕誠，胡鞍鋼，黃河，孟志敏等，2000）。2001年早春，我國第一筆水權交易在浙江省簽約成交，義烏市出資2億元向毗鄰的東陽市買下了每年約5000萬立方米水資源的永久使用權，標志著我國的水資源配置制度改革，已經在實踐中朝著市場化的方向邁開了實質性的一步（慎海雄、王磊，2001）。本文擬對澳大利亞（新南威爾士州，NSW）近來的水權市場構建和發育情況作一介紹和研究，以期指導我國水資源配置制度的改革和水權市場的構建、培育實踐。

一、澳大利亞的水資源制度改革與水權市場的形成

從1994年2月開始，澳大利亞正式啟動了全國的水資源制度改革（Water Reform），其中，培育水權市場，運用市場機制配置全國的水資源，是澳大利亞水資源制度改革的實質內容（胡繼連，2000）或改革重點（李堅明、黃宗煌，2000）。

在澳大利亞，原有的水權依附于地權，業戶用水采用“政府授權”的體制。所謂水權依附于地權，即只有擁有水源地的地權，才能獲得與該土地連為一體的相關水源（如河流、水井、水庫等）的取水權；所謂“政府授權”，即州政府擁有水資源的基本產權（Water Property Right），私人用水可依法由州政府批授取水權（簡稱水權，Water Entitlement），由私人自備取水設備（設施）從河道或地下取水。私人取水權一般以灌溉面積為準對取水限額作出規定，并要求水權持有人支付價格（相當于水資源費，但水權價格的支付與實際取水與否無關），超出水權限額以外的用水，要按高于水權價格的價格購買（相當于城市供水價格水平）。澳大利亞水權市場建設的核心是構建水權轉讓市場，即在政府授權的基礎上，把水權從地權中分離出來，允許水權獨立運作和進行流轉（交易），允許并不擁有水源地地權（意味著并不擁有水權）或水權限額不足的業戶通過水權轉讓獲得水權、獲得灌溉用水。水權流轉能夠提高資源配置效率，因為沒有有效的水權流轉制度，水權就會長期停留和凝固在現有水權擁有人的手中，時間一長，低效率用水的現象就會發生。通過水權流轉，則能促進水權始終被善于經營和能高效用水的業戶所掌握和運用，始終保證水資源的高效配置和有效利用（胡繼連，2000）。

二、澳大利亞水權市場的發育概況（NSW）

事實上，NSW的臨時性（短期）年度內水權交易和長期（永久性）水權交易分別在改革前的1983 年和1989年就已經開始了，但1994年改革以來發展得更快。近幾年中，短期谷間水權交易量一直在 20000 ML（百萬升）到70000 ML之間，有的年份超過126000 ML，大約占NSW河水提取量的10％，而谷內短期水權交易量則高達281000 ML到445000 ML。詳細數字見表1。

與短期水權貿易相比，長期水權貿易發展較慢。Marsden Jacob 和 Associates 在1999年曾調查指出：在1997－1998年的水權交易中，長期水權交易的比重只有5％。Crase和Jackson 也在1998年對“墨累土地和水管理計劃”（Murry Land and Water Management Plan， 簡稱MLWMP）所轄地區內的業主作過訪問調查，結果顯示：只有 2％ 的農民會考慮將水權從地權中分離出來而永久出售，也只有3％的農民準備在現有制度環境下購買永久性水權。其他有關數字見表1。

上述資料表明，NSW水權市場發育的基本特征是：短期水權市場發育較好，但長期水權市場發育遲緩。

三、長期水權市場發育遲緩的障礙因素分析

對于長期水權市場發育遲緩這一問題，澳大利亞的農業經濟學家已經作了不少研究。流行看法認為，長期水權市場發育遲緩的主要障礙因素是產權界定不清、產權收益缺乏足夠的穩定性和交易成本過高等（Lin Crase, Leo O’Reilly 和Brian Dollery, 2000）。

1、 產權界定不清 在現有的水利改革政策中，政府一方面想借助市場機制提高水資源的配置效率，另一方面又十分強調水資源利用的環境目標。為了確保環境目標的實現，政府部門就不得不經常性地采取一些干預私人水權運作的行為和措施，有些干預行為和干預措施甚至比較強硬，例如：限制水權交易的空間范圍和比例等，使私人水權的權屬邊界變得模糊不清。因此，經常有人發出疑問：自己持有的水權到底是私人物品（Private Good）還是公共物品（Public Good）？很明顯，如果私人水利投資的預期效果僅僅是或在很大程度上是滿足政府或社會的公共目標，或者說私人水利投資的效益會全部或大部分地外溢（Spillover）而不能排他，那么，“理性經濟人”的私人水利投資行為必然缺乏動力。也正因為如此，早在改革之前就有人強調，要實現水權市場的足夠發育，水權必須界定清楚，即：表述清楚、可充分行使、 可排他和具有自愿轉移能力（Pigrom and Musgrave, 1989）。D.Brennan 和 M.Scoccimarro （1999）也指出：界定產權、培育水權市場所遇到的核心問題是水權運作的外部性（Externality），水利市場化改革進程緩慢，主要原因就是外部性問題不好解決，至使產權不好界定；為環境目標而人為導致的供水不確定性，加劇了弱化私人水權的現有問題。與短期水權相比，長期水權的外部性更強，產權邊界更不清楚，更難以充分行使、排他和自愿轉移，因此，長期水權市場的發育必然是相對更慢。

2、 水權收益不穩定 在NSW，受氣候因素的影響，供水狀況很不穩定。用最大供水量與供水平均數之間的比率（R）來表示，歐美國家的R值一般在3～15之間，而NSW的R值竟高達11000。為應付灌溉供水的超大幅度變動，NSW 為每公頃土地所作的灌溉用水儲備，比埃及高出4倍，比印度高出10倍（ Lin Crase, Leo O’Reilly 和 Brian Dollery, 2000）。因此，購買長期水權的經營風險相對更大，很有可能是，花巨額資金購得了長期水權，卻因連年的風調雨順而沒有灌溉需求。相比之下，短期水權具有運作靈活的特點，天氣干旱需要灌溉時購入水權，風調雨順不需要灌溉時則不予購買，其經營風險比長期水權要小得多。在這樣一種風險對比關系下，“理性經濟人”的投資決策必然是選擇短期水權而不是長期水權。

3、 交易成本（或轉手成本）過高 與短期水權交易相比，長期水權轉讓的交易成本（指廣義交易成本，或叫轉手成本）更高。長期水權交易的過高的交易成本源于：（1）為長期水權交易而發生的信息搜集成本。受多種因素的綜合影響，長期水權市場上的信息分散，在有些情況下，長期水權交易的價格資料、交易對手資料等還屬于私人商業秘密，因此，搜集難度較大。相反，短期水權市場的信息集中，有關部門也有條件定期發布短期水權交易市場信息，例如，“南河灌區委員會”（Southen Riverina Irrigation Districts Council）便經常性地在因特網上發布短期水權交易的價格和交易量信息，因此，短期水權交易的市場信息收集，相對容易。（2）長期供水的輸水設備投資更大，并且需要專門的法律支持，因而產生較高的交易成本。（3）長期交易面臨更多的附加管理費用，例如，在“墨累灌溉有限公司”（ Murry Irrigation Limited, 簡稱MIL）的灌區，短期水權交易的管理費和輸送費占用戶付價的3％，另外，土地與水資源保護部（DLWC）征收75澳元的加工處理費，而長期水權交易的有關費用卻要包括200澳元的環保評估費、250澳元的輸送費（兩者都付給MIL）及DLWC征收的250澳元加工處理費。對長期水權交易的政策限制也較多，例如，MIL 的原始產權長期交易量不能超過產權總量的40％。另外，稅收制度規定，3000澳元以上的交易合同要交納印花稅（Stamp Duty），購買長期資產，未來還要交納資本收益稅（Capital Gains Tax），而長期水權交易的合同額一般都在3000澳元以上，于是，長期水權交易又要比短期水權交易多交納一筆印花稅和（未來）資本收益稅（Lin Crase, Leo O’Reilly 和Brian Dollery, 2000）。

4、 其他因素 其他影響長期水權交易市場發育和長期水權交易發展的因素例如：（1）現有水利設施不少已年久失修，購買長期水權馬上就會面臨一筆可觀的水利設施維修費用開支。（2）目前，NSW政府已停止發授新的水利特許經營權，市場上的水權供給將相對地越來越稀缺，現有水權具有進一步增值的潛在可能和優勢，同時，水利改革中的市場定價機制的引入，也必將使水價進一步提高，因此，持有水權就等于持有未來的水權差價收益，這就使現有水權持有人普遍存有惜售投機的心理和行為傾向，在水權市場上，對自己持有的水權，只作短期出讓而不長期（永久）出售�！爸挥薪^望而不惜冒險的人，才肯出售長期水權”（Lin Crase, Leo O’Reilly 和Brian Dollery, 2000）。

四、結語與啟示

1、引入水權市場，建立可交易的水權制度（Tradable Water Permit System，TWP）是改進水資源配置效率的重要制度措施。在TWP制度下，通過國家（政府）對水權出讓總量的控制，可以促進節水目標的實現，通過用水業戶間的水權轉讓，則可以促進水資源在各用水業戶（各地區、各部門、各單位）間優化配置。我國是一個缺水大國，為了最大限度地節約用水和最有效地配置有限的水資源，應該積極考慮我國的TWP制度建設和水權市場的構建、利用。

2、決定水權市場（主要指水權轉讓市場）發育情況的主要因素是水權界定的清晰程度、水權收益的穩定程度和水權轉讓的費用高低等。由于長期（永久性）水權交易的產權關系更復雜（更不容易界定清楚）、長期水權的預期收益更不穩定、交易費用更高，因此，與短期水權市場的發育情況相比較，長期水權市場的發育相對更慢。綜合考慮上述因素的影響作用，結合我國水權市場發育剛剛起步的具體實際，我國水權轉讓市場的培育建設，在近期可以短期水權轉讓市場為主（重點培育同一水系內部不同用水業戶間的年度內水權轉讓交易），因為短期交易相對簡單和容易組織，但由于長期水權的擁有情況直接決定著水利建設的長期投資，因此，長期水權交易市場的培育和建設也應該給予足夠重視并應作為日后水權市場建設的重點進行考慮，作出應有的戰略安排。