幾乎所有的國家都在不同程度上面臨著水資源的問題，但各國問題的表現形式和程度不同，解決途徑也各不相同。面對水資源方面的諸多問題，在過去幾十年里，各國都在努力尋求解決辦法，包括：（1）從傳統上的部門分割管理轉向綜合的水資源管理；（2）制定新的法律和制度框架；（3）越來越多地采用市場手段；（4）通過新技術應用等多種手段廣泛開源節流；（5）鼓勵公眾和利益相關參與水資源管理等。

本文概要總結了歐洲、美國、日本、以色列和新加坡等發達國家和地區在水資源管理方面的一些做法，這些國家有的幅員遼闊，有的地域狹小，有的水資源相對豐沛，有的水資源極度貧乏。它們在水資源管理方面的經驗，可以為中國提供很多的借鑒。

一、 水資源管理體制   

水資源管理最為重要的制度問題是如何兼顧各種不同的需求，實現水資源更加高效和公平的分配。從各國的經驗來看．強化部門之間的協調，開展綜合性水資源管理是一個通行的做法。許多國家通過機構改革．將所有與水有關的行政部門整合起來，從而使得行政管理的效率大大提高。   

在歐洲，歐盟于2000年頒布了《水資源管理框架指導方針》，為歐盟成員國的水資源管理規定了共同的方法、目標、原則和基本措施。目前歐洲的水資源管理機構有三種模式。一是流域管理系統，二是以行政區劃為基礎的管理系統。三是合作管理模式。其中，英國、法國和德國的管理系統都具有綜合性特點。

英國的水管理體制和《水資源管理框架指導方針》的要求最為接近。環境署是中央政府負責水資源管理的最主要機構，主要負責水資源的長期規劃以及英格蘭與威爾士境內水資源的開發、保護和調配。并保證其得到合理利用。除國家級的管理機構之外，環境署還設有區域和地區辦公室。英國的水資源管理政策是以流域為基礎制定的，環境署的區域辦公室與英格蘭與威爾士境內的主要流域相對應。

在法國，有多個機構涉及水資源管理。環境部作為國家級的水資源管理行政機構。主要負責水質保護，水環境與河流系統的保護、管理和改善，就政府對相關行業的干預行為進行協調和規劃；全國水資源委員會在全國水資源政策的制定以及法律和規制文本的起草中發揮著舉足輕重的作用；法國的六大流域，每個都有一個流域管理委員會和水資源管理局。流域管理委員會扮演著“議會”的角色，而水資源管理局則是流域管理委員會的執行機構。二者都參與水資源開發和管理總體規劃的起草。都受環境部監督。

在德國，根據憲法，聯邦政府有權制定有關水資源管理框架的總體規定。各州必須通過地方立法將這些聯邦政府制定的總體性法律轉化為州法律，也可自行制定補充性的規定。聯邦環境、自然保護和核安全部（簡稱環境部）是聯邦政府主管環境和水資源問題的最高權利機構，負責處理與水資源管理相關的基本問題以及跨地區合作。水資源管理制度的實施由各州和市政府負責。

上述三國的水資源管理機構有一個共同的特點，就是它們對流域的水量、水質以及水利等方面的管理都具有明確的法律地位和相應的權力。英、法兩國建立了以流域為單位的跨轄區管理體制，而德國則為跨轄區的水資源管理設立了專門的機構。

在美國，根據憲法，聯邦政府負責制定水資源管理的總體政策和規章，由州負責實施。環境保護署的職責包括頒發污染排放許可證、制定國家飲用水標準、出臺有關規定幫助各州制定水質標準等。環保暑在全國設有十個區域辦事處。每個辦事處的管轄范圍包括幾個州以及一個或幾個橫跨幾個州的流域。區域辦事處的職權包括批準有關州政府制定的規章和標準、審批聯邦政府劃撥的水務資金的使用。除環境保護署之外，陸軍工程兵團、美國地質調查局、魚類和野生動植物管理局、水土保持局、國家海洋與大氣管理局等也都負有與水資源相關的特定職責。

根據美國憲法，各州政府對于其轄區內的水和水權分配、水交易、水質保護等問題擁有大部分的權力。美國各州政府建立了相當健全的州級水資源管理機構。此外。為了解決跨州的水資源管理問題，美國建立了一些基于流域的水資源管理委員會。作為州際管理機構。這些流域委員會是法律實體．而不是純粹的行政機構。委員會的成員一般包括有關州的州長以及一名聯邦政府的代表。   

新加坡水資源管理的一個關鍵做法是進行機構改革．整合所有與水有關的行政部門。在過去，供水和污水處理是分別由不同的機構來管理的。公共事業局負責水資源管理和供水；環境部負責廢水處理和廢水系統。為實施綜合的水資源管理戰略，2002年7月1日成立了環境和水資源部，公共事業局成為環境和水資源部的一部分。新的公共事業局的責任除水資源管理和供水外，還擴展到包括廢水處理和回用、洪水控制和廢水系統等領域，現在，公共事業局是負責與水有關事務的最主要管理機構。   

在日本的水資源管理中，政府的作用很重要，它主要表現在三個方面：(1)制定和實施水資源開發和環境保護的政策和總體規劃；(2)對水務事業單位和設施進行監管并負責其運營、維護和管理；(3)為水資源管理提供財政支持。日本政府，特別是中央政府每年在水資源管理方面投入大量資金．為水資源的開發建設、利用和保護提供有力的財政支持。 

在水資源管理方面，日本中央政府和地方政府的職責有比較明確的分工。中央政府主要負責制定和實施全國性的水資源政策、制定水資源開發和環境保護的總體規劃；地方政府則在中央政策的框架下，負責供水系統、水處理設施、水務機構的運營、維護和管理，此外，還對公共用水的水質實施監控．對私營機構進行監督．以保證其廢水排放達標。   

在中央政府，有五個部門涉及水資源管理，它們是國土交通省、環境省、厚生勞動省、經濟產業省、農林水產省。五個部門之間既有分工又有合作。

二、  水資源管理的法律法規   

經過長期的努力，各國都建立了全面的水資源和水環境法律體系．而且特別強調法律的嚴格實施。從流域水資源管理、水污染防治等宏觀層面，到具體的節水措施等微觀問題，都有相應的規范．取得了非常好的效果。  

美國在水資源管理方面制定了很多法律法規和政策，其中不少體現了系統化的整體管理思路，為水資源的綜合管理提供了制度基礎。在這些法律和政策中，頒布于1972年的《清潔水法》是美國保護水質的框架性法律，為管理水污染物排放確立了基本的架構。在該法的總體框架下，美國政府還先后制定了日最大負荷總量限制、水質管理規劃、非點源控制計劃等一系列重要的政策措施。除《清潔水法》外，《安全飲用水法》、《瀕危物種法》等法律和政策對美國水資源管理也具有重要影響。  在日本，為改善水資源管理．構建了一個比較完整的法律體系。日本水資源管理的法律框架可以分為五個領域：(1)水資源開發的總體規劃，日本根據《國土開發綜合法》制定了《國家水資源綜合規劃》，并據此制定了《水資源開發基本規劃》：(2)補貼，《河川法》、《供水法》、《污水法》和《土地改良法》等一系列相關法律規定了中央政府、地方政府為各類新設施建設以及現有設施運營、維護和管理提供財政支持的范圍和比例：(3)水權／水交易，《河川法》對地表水的使用權進行了分配，并禁止進行生活用水和工業用水的交易(特定的土地改良區除外)：(4)水務企業的運營和管理，對于生活用水供給、污水處理、農業用水供給和工業用水供給等不同類型的水務企業，日本制定了相應的行業性法律來規范其運營和管理；(5)水質保護，日本的《環境基本法》規定了污染控制和自然保護的基本原則，《水污染防治法》則闡述了更為詳細的指導原則。   

以色列的水資源管理立法很有特色，其核心法律是1959年的《水法》。鑒于水是以色列的生命線和戰略資源，《水法》規定水資源是公共財產，由國家控制，私人不得擁有水資源。    該法有幾項條款是關于改善水質的，1971年對該法進行了修訂，增加了一些關于控制水污染的條款。根據修訂后的水法．所有的水污染．包括點源和非點源污染都被禁止。該法還規定。水委員會有權制訂法令。以減少污染問題。比如要求消費者將水資源恢復到其原本狀態，最嚴厲的措施是停止飲用水以外的供水。

三、  水資源管理的經濟手段   

為促進水資源的保護和有效利用．各國都實施了廣泛的經濟手段。如對不同用途用水實行不同價格、提供財政支持、實施階梯水費、鼓勵使用回用水的收費體系、節水減免稅、超標排污罰款等，都發揮了非常好的效果。 

1、  價格和收費制度 

在各國的水資源管理中。價格和收費手段的應用十分廣泛。   

在歐洲和美國，為解決生活用水日益嚴峻的供需矛盾，滿足低收入群體的基本用水需求，對生活用水供給進行了價格改革，改革的總體趨勢是：擯棄固定收費和價格遞減的做法，轉而采用計量收費和價格遞增相結合的水價結構。在這些國家。工業用水供給的價格一般由地方政府確定，因此。即使在一個國家之內水價也有很大差異。最常見的水價結構包括固定收費和可變收費兩部分。對于直接抽取地下水或地表水的工業用戶。多數國家都收費，其標準一般高于生活用水。對家庭污水的收費主要根據對住戶的供水量來確定，多數國家的污水收費模式與家庭供水收費類似。   

在農業用水方面．經合組織國家對于農業灌溉用水的收費采用了按面積定價、分層定價、按收益定價、市場定價、被動交易定價、按量定價等多種不同的定價方法。但收費水平都很低。實際上。在美國的部分地方以及一些歐洲國家．農業用水供給是免費的。   

多數歐洲國家都對抽取地表水和地下水收費(稅)。例如：荷蘭對抽取地下水征稅；德國各州對從自然環境中抽取地下水征稅；英國的《水資源法》規定。任何人想抽取地表水或地下水都需要持有抽水許可證，對于申請取水許可證者．政府收取申請費和取水費。

    以色列的供水價格由基礎設施部和財政部確定，該價格根據消費價格指數、電費以及平均工資指數等因素來調整。對于城市、工業和農業實行不同的價格體系。有時還根據供水成本實行一些補貼，但近年來補貼已大大減少。   

在農業方面，對于廢水回用，以色列政府通過為最初的資本投入提供補貼來支持農業部門。對于新鮮農業用水，收費標準更高，其目的是不鼓勵用新鮮水。   

從1 999年起，任何自取水行為需要收費。自取水收費不是基于供水成本而征收，而是反映水的稀缺價值．這是以色列水政策體系中一個極為重要的內容。   

在城市和工業用水方面，以色列的水價由一個財政部和水委員會建議成立的委員會確定。采取累進稅方式收�。�以鼓勵節水。但是，為了保證基本的用水消費，設置了一個稅收門檻。   

在日本，除農業用水外，其它用途的水的價格一般都由兩部分構成，即固定收費加可變收費。水的用途不同。其價格結構也不同。   

以生活用水為例，其價格包括最低收費(基價)和累進制計量費兩部分，最低收費根據用戶接入的水管尺寸大小確定．計量費則實行累進制。 

2、  水權及水權交易 

美國沒有全國性的水權法，水資源主要歸各州管理。多數州都有相應的法律。在美國的不同地區．對于地表水和地下水的使用權有不同的法律規定。   

為了利用市場機制提高水資源的使用效率．美國開展了水交易。不過．由于擔心不受限制的交易可能會改變水的用途，開展水交易的各州政府保留了對水交易進行干預的權力。

為了降低控制水污染的成本。提高其經濟效率，美國還開展了水質交易。目前，美國環保署的政策主要鼓勵就營養物(如總磷和總氮)以及沉淀物負荷削減開展交易．但不支持任何會損害人類健康、污染水質、造成環境毒害的交易活動。 

根據日本的《河川法》，一般不允許進行水交易。但是，在土地改良區范圍內的農戶可以開展水權交易。 

3、  財政支持和補貼 

日本政府每年安排巨額財政資金對水資源開發建設和有關設施的運營、維護和管理提供補貼。中央政府用于補貼的資金來源于國稅收入和發行國家公債。地方政府的資金除來自地方稅收之外，還有一部分依靠中央政府的低息貸款以及發行市政債券。當然，日本的這種補貼對于發展中國家政府來說，是難以承受的。   

在以色列，政府通過相關的部門，為改進和增加供水和廢水處理廠提供資助和低息貸款。農業部提供灌溉水補貼。

四、私人投資   

從發展趨勢來看．各國越來越重視私人投資在水資源領域的作用。   

在歐洲和美國，近年來在供水及污水處理服務領域，私人參與大幅增加。參與形式有很多種。多數國家的做法是．公共部門保留供水和污水處理系統的所有權．而讓私營部門參與一些服務的經營管理。   

私營部門參與水基礎設施融資有兩種形式：一是資本投資；二是直接融資。即通常所謂的“完全私有化”，這種形式主要見于英國和美國。   

盡管私人投資可以為水務服務增加資金投入，但是，由于通過征收用戶費在短期內不太可能完全收回投資成本，因此，各國政府仍在對水務服務提供補貼。   

在日本，近年來開始允許私營部門參與水務業的經營管理。私營部門參與的形式有多種，包括服務承包、管理承包、租賃、特許經營、徹底私有化、私人融資以及公私合作等。目前，在日本水務企業中，最普遍采用的形式是服務承包。

五、 通過技術手般開源和節流   

對于嚴重缺家的國家。開源和節流成為國家水資源政策的重要部分。新加坡、以色列等國家在技術上加大研發和投入力度，通過海水淡化、污水截流和凈化、水庫聯調甚至進口水等措施廣泛開拓供水來源；通過采用節水馬桶、水表計量、管道改造和實施新的淋浴標準等措施強化節約用水；取得了良好的效果。   

以色列制訂了一系列法規來改進污水處理廠出廠的水質，以促進回用，并減少環境和健康風險。一個重要目標是利用回用的污水代替淡水作為灌溉用水。目前，以色列幾乎50％的灌溉用水源于處理過的污水。   

海水淡化也是一個選擇。以色列已經建起了一些海水淡化廠，還在建設一些大型的海水淡化廠。由于技術進步，海水淡化的成本已經大大降低。   

在新加坡，近年來也采取了多種措施開源節流，并取得了顯著的進展。    

集水區保護是確保水庫水質的最關鍵因素，對于新加坡而言先其如此，因為該國的大多數集水區都位于城市地區。由于各部門在集水區的土地規劃方面密切協調，并實施了嚴格的污染防治錯施，目前，集水區已經占了全新加坡土地的50％左右。   

新加坡的新生水（污求回用）應用于非飲用水的比倒在世界上是最高的。到2011年，其目標是提供每日25萬立方米的新生水，作為直接的非飲用水使用，占新加坡供水量的1 5％。 

新加坡還廣泛利用反滲透等技術進行海水淡化，生產淡水。 

新加坡在全島嚴格實施100％安裝水表以及安裝節水設備等，還實施了水審計，以確保水的高效利用。此外還采取多種措施減少水的滲漏，滲漏率從原先的11.2％降到6.2％，是世界最低的。

六、水資源管理中的公共參與   

由于水資源管理涉及不同的層面和部門，涉及多方利益。因此，最近幾年，各國都紛紛出臺相應的政策，促進公眾參與水資源管理。       

在歐洲，為促進公眾參與包括水資源管理在內的環境管理，制定了一系列政策措施，其中，有兩份政策文件最有影響，即《奧爾胡斯協定》和《關于公眾獲得環境信息的指導方針》。

    《奧爾胡斯協定》(2001年10月30日正式生效)對公共參與做了明確界定，為公眾參與環境管理確立了三項基本權利。即：知情權、參與決策權和質疑權。   

2003年，歐盟制定了《關于公眾獲得環境信息的指導方針》(于2005年2月14日正式生效)。該《指導方針》對于公眾的權利、管理機構的責任、公共信息服務的方式等進行了具體的規定。   

在美國，早在1979年。環保署就根據《清潔水法》、《資源保護與恢復法》以及《安全飲用水法》，頒布了專門法規，強調公眾參與公共決策的重要性，并就公眾參與提出了政策要求和建議。2003年，美國環保署制定了《公眾參與政策》，就促進公眾參與提出了具體要求。  在新加坡，開展了“讓新加坡清潔”特別運動以及“清潔和綠色周”等活動，強化對公眾的水資源教育。

七、國際經驗對中國的啟示   

面臨水資源管理的巨大壓力，各國從多個不同層面積極尋求因應之策，包括轉變管理模式、改進和創新政策手段、鼓勵私營部門和公眾參與、大力開發和應用新技術。實踐表明，這些措施在改善水資源管理方面取得了顯著成效。   

由于人口持續增長、經濟快速發展、水資源的時空分布不均，加上管理體制、制度和政策措施不完善，中國正面臨著越來越嚴峻的水資源短缺和水質退化問題．特別是廣大的北方地區，水資源問題尤其突出。已經對經濟發展和民眾生活產生不利影響，危及國家可持續發展戰略目標的實現。為解決水資源問題。中國正在積極采取多種措施。上述幾個國家在水資源管理方面的經驗，為中國改善水資源管理提供了有益的啟示： 

第一，政府在水資源管理中發揮著至關重要的作用。水資源有別于一般物質資源和商品，是人類生存最基本的必需品之一。因此，無論是聯邦制國家還是單一制國家，無論是水資源相對豐富的國家還是嚴重稀缺的國家．各國政府都高度重視水資源的管理，明確政府的角色定位和應承擔的職責．通過完善體制、加強立法、創新政策．不斷強化和優化水資源管理。   

第二，綜合管理是水資源管理的一種有效模式。由于水資源具有外部性和公共物品性，往往涉及多個不同地區、不同部門、不同利益群體。過去那種多頭管理、部門分割、各自為政的管理模式易于造成政出多門、彼此矛盾和沖突等問題。通過整合涉水管理部門、建立跨行政轄區的流域管理機構等措施．由部門管理轉變為綜合管理�？梢�較好地避免這些問題，有利于有限水資源的高效、公平的分配和利用。 

第三，有效的水資源管理需要綜合運用多種手段。傳統上．各國在水資源管理中，更多地是采用行政命令之類的規制手段。這類手段盡管有結果確定、見效較快等優點，但往往不夠靈活，監督成本很高。因此．很多國家在水資源管理中越來越多地采用各種經濟手段、鼓勵私營部門和公眾參與、應用新的技術和工藝等，將多種手段結合起來。 

第四，各國水資源管理需要結合本國的國情。水資源管理模式是與特定的行政管理體制相聯系的，管理手段的采用需要以一定的條件為前提，因此，在一個國家適用的管理模式在別的國家未必適用，一個國家采用的政策手段別的國家可能無法采用。例如：日本政府在水資源方面提供了巨額的財政補貼，這種做法不僅像中國這樣的發展中國家難以效仿，即便是歐美發達國家也沒有采用；再如：水權交易手段美國采用得較多，其他國家采用得非常少。中國必須根據本國地理環境條件、水資源特點、行政管理體制現狀及其未來發展趨勢、經濟社會發展狀況等各種因素，探索建立具有自身特色的水資源管理模式，采用行之有效的手段，在兼顧效率與公平的前提下，改進水資源管理，促進水資源的可持續利用。