飲用水安全法律保障

時間：2006-11-02 來源： 作者：

摘  要：針對當前我國飲用水安全問題的現狀，探討了飲用水安全的內涵、工作依據及必要性、相關政府部門職責等問題，研究了工作的主要內容，分析了現行法律制度及不足，并提出加強飲用水安全法律保障的具體對策建議。

關鍵詞：飲用水 安全 法律保障

飲用水安全是我國全面建設小康社會的重要內容之一，近年來，黨中央、國務院高度重視飲用水安全問題。胡錦濤總書記在今年中央人口資源環境工作座談會上提出水利工作“要把切實保護好飲用水源，讓群眾喝上放心水作為首要任務”。汪恕誠部長在今年全國水利廳局長會議上也提出，“把保障飲水安全作為今后一個時期水利工作的第一任務”。目前，水利、發展改革、建設、環保等相關部門都高度重視這項工作，正在結合各自職責，采取有力措施保障飲用水安全。由于飲用水安全問題缺乏專項法規規范，散見在相關法律中的具體制度未能很好銜接協調甚至相互沖突，不同部門之間在一定程度上還存在職能交叉，布置任務重疊等問題，工作效率和效益都有待提高。筆者結合飲用水安全法律保障機制的現狀，對存在的問題進行了梳理和探討，待與讀者商榷：

一、飲用水安全相關問題概述

（一）飲用水安全的內涵

目前，國內關于飲用水安全還沒有明確定義。較為規范的說法有2004年水利部和衛生部聯合發布的《農村飲用水安全衛生評價指標體系》，該指標體系被分為安全和基本安全兩個檔次，由水質、水量、方便程度和保證率四項指標組成，四項指標中只要有一項低于安全或基本安全最低值，就不能定為飲用水安全或基本安全。關于城市飲用水安全，筆者認為與之稍有不同，一般來說除了水質、水量以外，管網覆蓋率、管網停水率，水壓等也是重要評價指標。無論怎樣表述，飲用水的功能和水資源自身的屬性都決定了水量保證和水質達標是飲用水安全的兩項基本要求。

（二）飲用水安全的法律依據及現實需要

《水法》明確規定了各級人民政府應當保障飲用水安全。第三十三條規定：“國家建立飲用水水源保護區制度。省、自治區、直轄市人民政府應當劃定飲用水水源保護區，并采取措施，防止水源枯竭和水體污染，保證城鄉居民飲用水安全”。五十四條規定：“各級人民政府應當積極采取措施，改善城鄉居民的飲用水條件”。

而從現實需要來看，水是生命之源、生存之本，獲得安全的飲用水是人類生活的基本需求，也是一項廣為認可的基本人權。據有關資料顯示，全國農村有3億多人飲水不安全，其中約6300多萬人飲用高氟水，200萬人飲用高砷水，3800多萬人飲用苦咸水，1.9億人飲用水有害物質含量超標，血吸蟲病區約1100多萬人飲水不安全；相當一部分城市水源污染嚴重，威脅到飲水水質。

飲用水安全問題近年來也引起了國際社會的廣泛關注。聯合國經濟、社會、文化與權益委員會2002年11月將飲水權確認為一項基本權益。聯合國千年宣言（第55屆聯合國大會第8次全體會議通過）提出：在2015年年底前，使無法得到或負擔不起安全飲用水的人口比例降低一半。2003年世界水論壇部長級會議首要議題就是解決飲水安全問題。2003年世界環境日的主題是：水——二十億人生命之所系，強調了水對人類生存和可持續發展的核心作用。解決飲用水安全問題已成為我國維護人民群眾生命健康，構建設和諧社會，關注人權，展示國際形象的重要方面，刻不容緩。

（三）相關職能部門的職責

具體來講，飲用水安全涉及到從水源、水廠、配水管網到二次供水設施等多個環節，涉及到供水管理、污染源控制、水資源保護、水源涵養等多項工作，與之相對應，水利、環保、建設、衛生、農業、林業、質檢等多個政府部門都負有重要職責�，F結合法律法規和“三定”等對主要部門的職能分析如下：

水利部門：按照《水法》、《環境保護法》和《水污染防治法》和水利部“三定”的規定，水利部門是水資源的統一監督管理部門，依法對水資源的保護實施監督管理，同時協同環保部門對水污染防治實施監督管理，負責包含飲用水源在內的水資源的優化配置，負責向飲水區等水域排污的控制，負責水庫、調水等水源工程、供水工程建設和鄉鎮供水的行業管理和指導。

水利部門統籌考慮城鄉飲水安全，統籌考慮應急需要與長遠需求，統籌考慮水量水質，因此，飲用水安全工作應該是水利部門的一項主要職責。
    環保部門：按照《環境保護法》、《水污染防治法》的規定，環保部門是環境保護特別是水污染防治的統一監督管理部門。從飲用水安全角度分析，主要負責飲用水水源的污染防治工作。

建設部門：按照《城市供水條例》和建設部“三定”規定，建設部門負責城市供水。因此，建設部從行業管理的角度，通過對供水企業的管理，負責城市供水安全。

衛生部門：衛生部門主要依據《傳染病防治法》及其實施辦法，從保證生活飲用水衛生安全，保障人體健康的角度，負責生活飲用水和涉及飲用水衛生安全的產品的衛生監督管理，并且對集中式供水發放衛生許可證。

（四）幾組基本概念辨析探討

1、水源和水源地。 水源和水源地意義差別不大，在有關材料中也往往通用。筆者認為，水源地一般是指水源所在的區域，包括其周邊的部分陸域。從《水法》、《水污染防治法》、《水污染防治法實施細則》、《城市供水條例》等法規的規定來看，都使用水源一詞。

2、水源管理和水源工程管理。 水源管理和水源工程管理是容易混淆的兩個概念，筆者認為，水源工程管理，可以屬于不同的部門，如隸屬城建部門、水利部門甚至供水企業自身等，不帶有政府職能；但是水源作為水資源中具有供水功能的一部分，并不例外，由水利部門按照《水法》等的規定進行統一監督管理。因此，水利部門要進一步加強對飲用水源的管理工作。

3、飲用水水源區與飲用水水源保護區。 飲用水水源區是指提供飲用水水源的水域。水功能區劃是《水法》確立的一項重要制度，按照水利部《水功能區管理辦法》的規定，飲用水源區屬于水功能二級區的七種類型之一，在水功能一級區開發利用區中劃定的。而飲用水水源保護區一般是為了保證飲用水水源安全而劃定的需要特殊保護的水域和陸域。按照有關規定，飲用水地表水源保護區一般劃分為一級保護區和二級保護區，必要時可增設準保護區。

從范圍上看，飲用水水源保護區包括一部分陸域而飲用水水源區不包括；另外，一級保護區由于在水源取水口附近劃定，一般位于飲用水源區內，而二級保護區和準保護區則有可能超越飲用水水源區自身的地理范圍，如處于飲用水源區的上游。

二、飲用水安全主要工作內容的探討

飲用水安全問題，不僅取決于飲用水源的安全，還取決于供水設施的完善程度和水處理工藝等。目前，除有機污染物消除技術外，原水處理工藝基本成熟，只要水源地水質合格、水量能夠保證，加上嚴格的處理工藝運行控制和管網輸配水質控制，同時注重供水設施建設和改造，其供水質量的保證一般來講沒有問題。因此，飲用水安全的核心問題還在于飲用水源安全。

（一）飲用水源水量安全保障

首先，要解決好江河源頭的水源涵養問題�！端�法》第九條規定：“國家保護水資源，采取有效措施，保護植被，植樹種草，涵養水源，防治水土流失和水體污染，改善生態環境”。另外，在水功能區劃中，重要河流的源頭河段一般被劃定為保護區。因此，要采取各種措施，如大力開展植樹種草、水土保持等工程，以涵養水源、防止水源枯竭。

在保障飲用水源水量方面，《水法》第二十一條規定：“開發、利用水資源，應當首先滿足城鄉居民生活用水，并兼顧農業、工業、生態環境用水以及航運等需要”。這就確立了包括飲用水在內的城鄉居民生活用水的優先次序”。經濟發展到一定程度之后，水的供需矛盾日益突出，各種引水、蓄水等供水工程的建設就成為水利建設的重要內容。目前全國已興建大中小型水庫8.5萬座，水利工程總供水能力5800億立方米。近幾年來，各級政府和水利部門，還加大了農村飲水工程建設力度，使5700多萬農村人口告別飲水困難，使農村供水工作由飲水解困型向飲水安全型轉變，另外，還啟動“南水北調”、“西水東調”（遼河流域）等眾多調水工程，開展了“引黃濟津”、“珠江壓咸補淡應急調水”、“晉冀向京集中輸水”等應急調水和補水工作，確保供水安全。

在供水水源確定和提高供水保證率方面，按照有關要求，應當科學確定供水水源次序，城市用水要做到先地表水、后地下水，先當地水、后過境水；逐步采取“多庫串聯，水系聯網，地表水與地下水聯調，優化配置水資源”的方式；建立枯水期及連續枯水期應急管理制度，編制供水應急預案，提高城市供水保證率。

（二）飲用水源水質安全保障

解決水質安全問題也需要采取綜合措施，其中污染源控制是水質安全的核心任務。除了高氟水、高砷水、苦咸水等本底水質不合格外，污染型水質安全問題的主要解決途徑還是加強污染源的控制。

目前，飲用水源水質保護的方面主要措施是建立飲用水源保護區制度�！端�污染防治法》及《水污染防治法實施細則》規定：在生活飲用水地表水源一級保護區內，禁止向水體排放污水，禁止從事旅游、游泳和其他可能污染生活飲用水水體的活動，禁止新建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目，已設置的排污口，限期拆除或者限期治理；在生活飲用水地表水源二級保護區內，禁止新建、擴建向水體排放污染物的建設項目，改建項目必須削減污染物排放量并禁止超標排放污染物，禁止設立裝卸垃圾、油類及其他有毒有害物品的碼頭。環保部門應加大執法力度，做好飲用水水源保護區污染防治的監督管理工作。水利部門應當按照《水法》和《入河排污口監督管理辦法》（水利部第22號令）的要求，對飲用水水源保護區內的排污口現狀情況進行調查，并提出整治方案報同級人民政府批準后實施，同時加大對周邊水域新建、改建、擴大入河排污口的監督管理力度。

另外，在重要飲用水源的上游和周邊城鎮，要大力推進污水處理廠或污水處理設施建設并保證正常運行，對工業污染源進行污染物總量控制；由于面源污染已經成為危機飲用水安全的重要因素，還要大力推動生態農業建設，努力控制農用化學物質污染，防止規模畜禽養殖場有機污染，同時做好水土保持工作，攔截面源污染物。

除此以外，保護好飲用水源水質還需要采取必要的工程手段，如建設內源治理工程、生態隔離帶工程、河道曝氣、前置庫等。水利部門應當發揮行業優勢，完善基建程序，拓寬資金渠道，加大對這些非傳統水利項目的建設力度。

三、現行法律規定不足之處的分析

（一）沒有形成協調統一的法律體系

目前，飲用水安全還沒有專項法律法規進行規范，只有《飲用水水源保護區污染防治規定》（國家環保局、水利部等五部委1989年聯合頒布），《城市供水水質管理規定》（建設部1999年頒布并于2004年7月修正）、《生活飲用水衛生監督管理辦法》（建設部、衛生部1996年聯合頒布）等部門規章。這些規章效力層次較低，規定的基本又是飲用水安全的某一領域，缺乏統籌與協調，其中五部委聯合規章已經頒布十幾年而未作修改，很多規定也已經不符合現實要求。

《水污染防治法》、《水法》等法律法規中都有相關的具體制度，但是存在一定的沖突之處�！端�法》第三十三條的飲用水水源保護區制度與《水污染防治法》中規定的生活飲用水地表水源保護區制度相比，有以下特點：一是人民政府“應當”劃定飲用水水源保護區而不是“可以”劃定，是一種法律義務；二是《水污染防治法》規定的水源保護區制度僅適用地表水源（《水污染防治法實施細則》補充規定了生活飲用水地下水源保護區制度），而《水法》則擴大到所有飲用水源，包括地下水源地；三是《水法》對排污行為規定得更為嚴格，第三十四條規定“禁止在飲用水水源保護區內設置排污口”，而《水污染防治法》只是對地表水源一級保護區的保護規定得較為嚴格；四是除防止水體污染外，還要防止水源枯竭。按照新法優于舊法的原則，飲用水水源保護區應適用《水法》的有關規定。但是《水法》中關于該項制度的規定又較為籠統，缺少操作性。

（二）部門職責不清，職能交叉嚴重

在出廠水水質管理問題上，主要是衛生部門和建設部門負責。兩者管理角度和方式都不同，衛生部門從防治傳染病，加強衛生監管的角度，負責飲用水衛生監督工作，而建設部門作為供水企業的行業主管和資質管理單位，負責供水水質管理工作。但是在實際工作中，兩者的管理對象是一致的，職責往往難以分清，如《生活飲用水衛生監督管理辦法》規定了建設部門負責飲用水衛生管理工作，這與衛生監督工作就很難區分。

在飲用水源保護問題上，主要是水利部門和環保部門負責，從職能分析比較來看，飲用水源保護對象凸現的是水的資源功能，而不是環境功能，應當由水利部門牽頭，但在現行規定和實際工作中，往往是環保部門牽頭負責飲用水源保護工作。雙方在入河排污口管理、水功能區劃、飲用水源保護區劃定中都有所交叉或沖突。

至于供水和水源水質監測工作，以上四部門和供水企業都有各自監測隊伍，從總體上看，在監測能力和力量不足的同時又造成了大量重復建設和浪費。

（三）飲用水水質規范不統一

1985年發布《生活飲用水衛生標準》（GB5749）是國家制定的關于生活飲用水水質的強制性標準，由城市統一供給和自備水源供給的生活飲用水水質均應符合該標準。該《標準》自發布以來一直未作修訂，其控制指標的內容也十分有限，檢測項目僅有35項，其中有機污染物僅有2項，農藥僅有2項，有許多對人體有害的化合物特別是有機污染物未列入檢測標準之內，難以適應當前形勢發展的需要。衛生部作為該標準的編制單位，近年來也多次組織修訂，但是因為協調意見不統一，沒能作為國家標準發布。2001年6月衛生部發布了《生活飲用水衛生規范》，包含檢測標準96條，其中62個項目(大多為有機污染物)屬于非常規檢驗項目，不具有強制性。2005年建設部也發布了《城市供水水質標準》，于6月1日開始執行，包含檢測標準101條。國家標準、衛生部的“部門規范”以及建設部的“行業標準”目前都有效，但是規范的對象相同，供水單位面對內容不一致之處將無所適從。

（四）缺乏穩定的資金投入渠道

針對飲用水安全這一事關國計民生的問題，目前，法律法規上還沒有明確規定其資金來源渠道。水資源費、排污費、水利工程水費等的使用范圍，都沒有明確規定直接用于飲用水安全。對于政府投資解決飲用水安全問題也沒有形成法定的投入機制。另外，關于跨流域調水對調出區的影響、供水功能轉變（如將農村灌溉功能轉變為城市飲用功能）后對原供水對象的影響、重要飲用水源地上游地區水資源保護的代價等問題，也沒有建立法定的補償機制。

四、加強飲用水安全法律保障的建議

解決飲用水安全問題，直接關系到人民群眾生活和社會穩定，既是我國當前經濟社會可持續發展的一項緊迫任務，也是關系中華民族長遠發展的重大問題。針對飲用水安全法律保障機制目前存在的問題，提出建議如下：

（一）盡快出臺《飲用水水源保護條例》

目前，有關部門正在研究，擬將《飲用水水源保護區污染防治管理規定》（部門聯合規章）上升為行政法規。筆者認為，該《規定》適用范圍主要是污染防治，但是飲用水安全問題包括并超越了水污染防治的范疇，也就是說即使污染防治工作做好了，飲用水源也未必安全，另外，還涉及到水量保護問題。因此，建議國務院指定水利部牽頭組織國務院相關部門，起草《飲用水水源保護條例》，盡快整合有關制度，水質水量統籌考慮，工程措施與非工程措施并重，進一步規范和嚴格飲用水源保護區的劃定和管理，重視水源安全的應急處置，明確資金渠道，確立補償機制，推進公眾參與，加大對違反行為的處罰力度，提升違法成本。

（二）盡快扭轉多頭管理的體制

從水資源的自然屬性和優化配置、高效利用的客觀需要出發，要進一步加快水務一體化進程，將建設部門指導城市供水、節水職能和對污水處理廠的行業管理職能移交給水利（水務）部門，由其對水源、供水、節水、排水、治污和回用等進行一體化管理。水利（水務）部門應當統籌考慮水資源的配置和管理、水源工程的建設、飲用水源的保護以及對供水企業的水質管理和行業指導等，并牽頭組建統一的飲用水水質監測網絡和組織信息發布工作，在飲用水安全問題上起到主導作用。

另外，衛生、環保部門應當配合水利（水務）部門做好飲用水安全工作，衛生部門工作職責應當界定在集中式供水單位的管網和出廠水以及相關產品、人員的衛生監管上，而環保部門則主要負責工業污染源的監控，同時會同農業部門做好面源污染防治工作。

（三）盡快統一水質規范

我國現行的國家水質標準已不能滿足人們不斷提高的生活水平要求，也不符合當前原水的實際狀況，有關部門要參照國際先進水質標準（如世界衛生組織（WHO）的《飲用水水質準則》、歐盟（EC）的《飲用水水質指令》以及美國環保局（USEPA）的《國家飲用水水質標準》等），結合近年來水質變化特點，抓緊修改或重新制定《生活飲用水水質標準》（國家標準），并將《生活飲用水衛生規范》和《城市供水水質標準》的有關內容納入其中，進行整合歸并�？紤]到中國幅員遼闊，不同地區水源條件差異很大，城鄉之間、地區之間經濟發展很不平衡的實際情況，該標準也可以分級實施。

（四）加快相關法律制度建設

修改《水污染防治法》，強調與《水法》的銜接與協調，充分發揮相關部門（含流域管理機構）和公眾的作用，加強污染物總量控制和面源污染防治工作。爭取出臺《節水法》，全面推進節水型社會建設，將社會需水量控制在水資源可利用量的限度內，同時防止用水浪費，降低供水投資，減少污水排放，提高用水效率和效益。另外，針對跨流域調水還應當專門立法，按照“三先三后”（先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水）的原則，對跨流域調水工程進行全面規劃和科學論證，統籌兼顧調出和調入流域的用水需要，合理確定調水規模和水量配置，同時防止對生態環境造成破壞。