水污染防治立法的創新與完善

時間：2006-11-24 來源：（武漢大學 環境法研究所，湖北 武漢 430072） 作者：柯　堅， 趙　晨

2.2 強化政府水污染防治責任

圍繞著強化政府水污染防治責任的問題，代表們認為，政府在環境保護中的主導作用，在水污染防治領域具有突出的表現。單靠個體、群體或者是某個區域的力量是很難達到水資源合理控管的目的，只有政府才能行使在全國范圍內通盤考慮、統籌安排、合理調控水資源的權力，水資源的可持續利用必須采取政府統一管理的方式。有代表從經濟學的角度提出，從經濟學的角度而言，水資源在保護和消費過程中存在明顯的外部性，即對他人或團體強征了不可補償的成本或給予了無須補償的收益，水資源這種不可分撥性導致的市場失靈是水資源破壞和水污染的一個重要原因，因而，國家在水資源管理和保護中必然起著主導作用，應當通過立法不斷健全和完善有關水資源配置和保護的公法規范。有代表從淡水可持續利用的角度，提出立法上應當體現“節流優先、治污為本、多渠道開源”的戰略，在制度措施上，政府可以采取提高水費、征收水資源保護補償費、鼓勵循環用水、保護水利設施及供水系統等多種措施。在強調加強政府監管職能的同時，與會代表普遍認為，水污染防治法律機制的完善離不開政府責任的明確。有學者提出，可以借鑒2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》的立法經驗，在《水污染防治法》中進一步明確政府責任。有代表從不久前發生的四川內江特大水污染事件分析，認為我國政府在水污染防治中存在著諸如政府職能的偏失、監督管理體制效率缺乏、政府監管力度不夠、政策法律缺乏可操作性、對公眾的救濟責任缺失、政府失職行為的賠償責任不明確等問題。還有代表通過對我國城市污水處理實施現狀的考察，得出我國的污水處理行業開始向市場化轉變的結論，并提出污水處理的公益屬性和自然壟斷性決定了污水處理行業不能實行完全的市場化運作，強調政府作為“公共責任人”必須對污水處理市場進行準入控制、價格控制和運行監督。
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2.3 加強流域和跨界水環境管理

代表們認為，當前我國流域機構法律地位及其權力配置不能滿足流域管理的要求，流域機構作為水利部的派出機構法律地位模糊、權力界定不明、執行能力有限，難以實現對整個流域經濟社會發展與環境資源保護綜合管理的目標。因此，必須建立完善的流域管理體制，明確流域機構的法律地位和職能。有代表提出，水污染的外部性以及水資源供應的公共性需要建立公共權力機構對其進行控制，但建立什么樣的機構、賦予何種權限、有關機構之間的集權與分權規則等問題必須由法律予以確認。綜合代表的意見，改進我國目前的流域管理體制，可以有以下幾個可供選擇的具體路徑：第一條路徑是維持現行的水利、環保兩套體制不變，制定《流域水污染管理條例（或辦法）》，加強國家環�？偩趾褪　⒆灾螀^、直轄市環保行政主管部門在流域水污染管理方面的管理和監督；第二條路徑是通過修改《環境保護法》對原有的“統一管理與分級、分部門管理相結合”的環境管理體制進行改革，由國家環�？偩衷谌珖�成立若干個環保分局，環保分局承擔跨行政區（或流域性）環境管理的職責，包括跨行政區水污染管理的職責，環保分局屬于國家環境總局的派出機構，在分局內建立具有行政管理職能的流域水污染防治管理機構；第三條路徑是通過修改《環境保護法》、《水法》和《水污染防治法》，成立重要流域的流域水環境資源保護機構，或將現行流域水資源保護機構改變為國務院環境保護行政主管部門的派出機構，通過法律或國務院環境保護行政主管部門授予其保護流域水資源和防治流域水污染的雙重職責；第四條路徑是制定專門的《流域水環境資源管理法》、《黃河法》和《長江法》等專門性流域法律或法規，凡流域性的或跨行政區的水環境資源工作、水污染防治工作由專門法調整。有學者指出，跨界環境管理是流域管理的關鍵，應當以流域機構為核心組織機構，構建相關法律制度，賦予流域機構制定省界水質標準、確定跨行政區邊界污染物排放總量控制標準、實施省界水質的監測等方面的職責。有代表建議通過立法規定：對于超過主要水污染物省界排放總量控制標準的，對上游省份實施處罰或者征收超標排污費，并削減其允許的排污總量；對省界控制斷面的水環境質量超標的，可以重新核定上游省份的排污總量，并限期修改水污染防治計劃；上游行政區發生水污染事故或者建設對下游水質有重大影響的項目時，應及時通報下游行政區的環境保護行政主管部門。

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