《二十一世紀議程》 第二部分. 保存和管理資源以促進發展(一)

時間：2007-03-21 來源： 作者：

第18章：保護淡水資源的質量和供應:對水資源的開發、管理和利用采用綜合性辦法(一)

導 言

18.1. 淡水資源是地球水圈的基本構成部分,是所有陸生生態系統不可缺少的一部分。淡水環境的特點在于水循環,包括水旱二災在內,在某些地區,水旱二災越演越烈,其后果越來越嚴重。全球氣候變化和大氣污染也可能影響到淡水資源及其供應,而海平面水位上升則對低洼沿岸地區和小島嶼生態系統構成威脅。

18.2. 水為生命一切方面之所需�？偟哪繕耸谴_使地球上的全體人口都獲有足夠的良質水供應,同時維護生態系統的水文、生物和化學功能,在大自然承載能力的限度內調整人類活動,并防治與水有關的病媒。需要有創新的技術,包括改善當地的土技術,以充分利用有限的水資源,和保障這些資源不受污染。

18.3. 由于世界上許多地區淡水資源普遍稀缺,而且逐漸被破壞,污染益發嚴重,加上不相容的活動得寸進尺,因此必須對水資源進行統籌規劃和管理。這種統籌規劃必須覆蓋所有各類的相關淡水水體,包括地表水和地下水,同時需要適當考慮到水的量與質方面。在社會經濟發展的背景下開發水資源的多部門性質,以及水資源對用水供應和衛生、農業、工業、城市發展、水力發電、內陸漁業、運輸、娛樂、低平地管理和其他活動的多方面利益用途,都必須得到確認。在為開發地表水和地下水供應源和其他潛在來源擬定合理的用水計劃時,還必須以同時采取節約用水和盡量減少浪費的措施予以支持。不過優先的工作必須是防洪和洪水控制措施,在需要的地方,還包括沉積控制措施。

18.4. 跨界水資源及其利用對于沿岸國具有極其重要的意義。在這方面,這些國家最好按照現有的協議和(或)其他有關安排進行合作,同時要考慮到所有有關沿岸國的利益。

18.5. 茲就淡水部門提出下列方案領域:

(a) 水資源的綜合開發與管理;

(b) 水資源評價;

(c) 水資源、水質和水生生態系統的保護;

(d) 飲用水的供應與衛生;

(e) 水與可持續的城市發展;

(f) 可持續的糧食生產和農村發展的用水;

(g) 氣候變化對水資源的影響。

方案領域

A. 水資源的綜合開發與管理

行動依據

18.6. 雖然所有社會和經濟活動都嚴重依賴淡水的供應與質量,人們通常仍認識不到水資源的開發對于經濟生產力和社會福利有多大貢獻。隨著人口與經濟活動的增長,許多國家很快出現了缺水問題或面臨水對經濟發展的限制。對水的需求增長很快,灌溉需70%-80%,工業不到20%,生活用水只占6%。水是供應量有限且易受破壞的資源,對淡水進行整體管理,使部門用水計劃和方案與國家經濟和社會政策大綱相結合,這對于90年代及以后的行動是極為重要的。然而,各部門機構在水資源開發方面的政出多門,對促進水資源綜合管理的阻礙比預計的還要嚴重。有必要設立有效的實施和協調機制。

目 標

18.7. 總的目標是滿足所有各國在實現可持續的發展方面對淡水的需求。

18.8. 水資源綜合管理的依據構想是,水是生態系統的組成部分,水是一種自然資源,也是一種社會物品和有價物品,水資源的數量和質量決定了它的用途性質。為此目的,考慮到水生生態系統的運行和水資源的持續性,必須予以保護,以便滿足和調和人類活動對水的需求。在開發和利用水資源時,必須優先滿足基本需要和保護生態系統。但是,超出這些要求時,就應該向用戶適當收費。

18.9. 水資源綜合管理包括水陸兩方面的綜合管理,應在匯水盆地或亞盆地一級進行。應遵循以下四個主要目標:

(a) 對水資源管理包括查明和保護潛在淡水供應源,鼓勵采取一種有活力的、相互作用的、迭代的和多部門的方法,它將技術、社會--經濟、環境和人類健康方面結合起來考慮;

(b) 根據國家經濟發展政策,以社區需要和優先次序為基礎,可持續地合理利用、保護、養護和管理水資源進行規劃;

(c) 在公眾充分參與的做法基礎上設計、實施和評價在意義明確的戰略范圍內經濟效益高、社會效益好的項目和方案,包括由婦女、青年、原住民和當地社區參與水管理政策制定和決策;

(d) 視需要,特別在發展中國家中確定和加強或發展適當的體制、法律和財政機制,以確保水事政策及其貫徹執行成為可持續的社會進步和經濟增長的催化劑。

18.10. 對于跨國界水資源,沿岸國需要擬訂水資源戰略,制訂水資源行動方案并斟酌考慮協調統一這些戰略和行動方案。

18.11. 所有國家可按照其能力和現有資源,通過雙邊或多邊合作,包括斟酌情況通過聯合國和其他有關組織設定下列指標:

(a) 到2000年:

㈠ 制定出并開始執行成本估定且目標明確的國家行動方案,并應制訂好適當體制結構和法律文書;

㈡ 訂立有效的用水方案,實行可持續的資源利用型式。

(b) 到2025年:

實現所有淡水方案領域的分部門目標。

據了解,要實現上文㈠和㈡中量化的各項目標,將取決于新的和額外資金,這種資金將按照大會第44/228號決議的有關規定提供給發展中國家。

活 動

18.12. 所有國家可按照其能力和現有資源,通過雙邊或多邊合作,包括斟酌情況通過聯合國和其他有關組織實施下列活動,以改善其水資源的綜合管理:

(a) 制定成本估定和目標明確的國家行動計劃和投資方案;

(b) 使保護和養護潛在淡水供應源的措施一體化,其中包括勘查清點水資源,并輔之以土地利用規劃、森林資源利用、山坡和河岸保護及其他相關的發展和養護活動;

(c) 開發交互式數據庫、預報模型和經濟規劃模型及制訂水資源管理和規劃方法,包括環境影響評價方法;

(d) 在物理和社會--經濟限制情況下實行最適度的水資源分配;

(e) 通過需求管理、價格機制和調控措施,實施水資源分配決定;

(f) 實行水旱災害管理包括風險分析及環境和社會影響評估;

(g) 通過提高公眾覺悟、宣傳教育方案以及征收水費和其他經濟手段,推廣合理用水辦法;

(h) 調集水資源,特別是在干旱和半干旱地區;

(i) 促進淡水資源的國際科研合作;

(j) 開發新的和替代的供水來源,諸如淡化海水、補給人工地下水、利用低質水、重新利用廢水和進行水循環等;

(k) 對水進行數量和質量綜合管理,包括地表和地下水資源;

(l) 促進節約用水,辦法是促使所用水改進用水效益和最低限度減少浪費;

(m) 支持用水團體優化當地水資源管理;

(n) 制定公眾參與的方法,用于決策工作,特別是要提高婦女在水資源規劃和管理中的作用;

(o) 斟酌情況發展和加強有關各級的合作,包括發展和加強各種機制,即:

㈠ 在適當的最低一級,按國家立法將水資源管理權一般地下放到這一級,包括將有關的政府工作下放到地方當局、私營企業和社區;

㈡ 在國家一級,在國家規劃過程范圍內實行水資源綜合規劃和管理;并斟酌情況根據國家立法和經濟措施建立獨立的淡水規章條例和監測;

㈢ 在區域一級,酌情考慮協調統一各國國家戰略和行動方案;

㈣ 在全球一級,進一步明確各國際組織和計劃署的責任、分工和協調,包括促進有關水資源管理方面的討論和經驗分享;

(p) 傳播資料,包括傳播業務準則,并推廣用水者的教育,包括由聯合國審議設一世界水日事宜。

實施手段

(a) 籌資和費用評價

18.13. 環發會議秘書處估計,實施這個方案的各項活動的每年(1993-2000年)平均費用總額約為1.15億美元,是來自國際社會以贈款或減讓條件方式提供的資金。這些都只是指示性和估計性數額,尚未經過各國政府審查。實際費用和融資條件,包括任何非減讓性條件,除其他外,都將取決于各國政府為實施各項活動而決定采取的具體戰略和方案。

(b) 科技手段

18.14. 開發適合于有效和可持續地管理水資源任務的相互聯系的數據庫、預報方法和經濟規劃模型,將需要采用諸如地理信息系統和專家系統等新的方法來收集、吸收、分析和顯示多部門信息同時使決策最優化。此外,開發新的和替代的供水來源和低成本的水技術也將需要進行創新的應用研究。這將涉及發展中國家間新方法和新技術的轉讓、修改利用和傳播,以及當地能力的開發,以期能夠處理將水資源管理的工程、經濟、環境和社會方面結合在一起的新因素和就人類影響的效應作出預報。

18.15. 按照水是一種社會和有價物品的認識,必須進一步評價和實地試驗向水用戶(包括生活、城市、工農業用水團體)收費的各種現有選擇方案,。對考慮到機會成本和環境外差因素的經濟手段,也需要作進一步的開發。應在農村和城市情況下進行關于繳費意愿的實地研究。

18.16. 水資源開發和管理要以綜合方式來計劃,考慮長期和較窄范疇內的規劃需要,即它們應基于可持續能力的原則把環境、經濟和社會的考慮結合進去;要考慮所有用戶單位以及防止和減少水害部門的需要;要成為社會、經濟發展規劃過程的組成部分。將水作為寶貴的稀有資源進行可持續的管理的先決條件就是在所有規劃和開發階段中確認全部成本規劃考慮因反映出利益投資、環境保護和作業費用以及體現最寶貴的替代用水方式的機會成本。在這些考慮下,實際收費不一定會給所有受益者造成負擔。但是收費機制應盡量反映作為有價物品的水的真正成本和社區支付費用的能力。

18.17. 水作為社會、經濟和維持生命的物品,應在需求管理機制中反映出來,并通過以下幾點來實施:水的養護和再利用、資源評價和財政手段。

18.18. 重新確定公私投資戰略時應考慮: (a)通過維修、恢復和最佳運作,最大限度地利用現有項目;(b)新的或代用潔凈技術;(c)有益環境和社會的水力發電。

(c) 人力資源開發:

18.19. 如將水資源管理工作授權給適當的最低一級,就需要對所有各級管水工作人員進行教育和培訓,并確保婦女平等參與這些教育和訓練方案。應特別強調采用公眾參與的方法,其中包括加強婦女、青年、原住民、當地社區的作用。還必須由市政府和管水當局和在私營部門、地方/國家級非政府組織、合作社、公司和其他用水團體中開發與各種水管理職能有關的技能。也需要教育大眾認識有關水及其正當管理的重要性。

18.20. 為實施這些原則,社區要有充分的能力。負責在任何一級上建立水開發和管理構架的人,無論是在國際、國家或是地方一級,都要確保有手段去建立這種能力。這些手段因情況而不同,通常為:

(a) 提高認識方案,包括動員所有各級承諾和支持,開展全球和地方的行動促進這些方案;

(b) 訓練所有各級管水人員,這樣他們能適當了解到做決定所涉及的一切要素;

(c) 加強發展中國家培訓能力;

(d) 適當培訓必要的專業人員,包括做推廣工作的人員;

(e) 改進職業結構;

(f) 分享合適的知識和技術,以便收集數據和實施有計劃的發展,包括分享無污染技術和從現有投資系統中獲得最佳績效的知識。

(d) 能力建設

18.21. 如有明顯的需求,應審查和開發機構綜合管理水的能力�，F有的行政管理結構往往就能勝任管理地方水資源的工作,但對于例如建立在河流集水區、地區開發理事會或地方社區委員會的角度基礎上的新機構來說,就可能有這種需要了。雖然在社會政治制度下,水是由各級管理的,但需求驅動的管理要求考慮到與土地利用管理相結合的必要性,在適當級別上發展與水有關的機構。

18.22. 在為適當的最低一級管理創造有利環境時,政府的作用包括調集財政和人力資源、立法、制定標準和其他管制職能、監測和評價水和土地資源利用的情況以及為公眾參與創造機會。國際機構和捐助者可以發揮重要的作用,支助發展中國家為水資源的綜合管理創造所需的寬松環境。這應當包括適當時將捐助者的支助調撥到發展中國家的地方各級,其中包括以社區為基地的機構、非政府組織和婦女團體的各種辦法。

B. 水資源評價

行動依據

18.23. 包括查明潛在淡水供應源在內的水資源評價工作包含繼續確定水資源的源頭、范圍、可靠性和質量并確定影響到這些資源的人類活動。這種評價是對水資源進行可持續管理的實際依據,也是評估開發它們的可能性的先決條件。不過,人們越來越關切的是,正值需要有關水資源的更為精確和可靠的資料之時,水文服務系統和相關的機構卻比以前更不能夠提供這種資料,尤其是關于地下水和水質的信息。主要障礙有:進行水資源評價缺乏財政資源、水文服務各自為政和合格工作人員數量不足。與此同時,發展中國家越來越難以利用日新月異的數據收集和管理技術。但是,建立國家數據庫對于水資源評價和減輕水旱災害、沙漠化和污染的影響是至關重要的。