“三峽工程”躍出大型工程“投資無底洞”怪圈

時間：2006-10-25 來源：經濟參考報 作者：

       “投資無底洞、概算難封頂”是一些大型工程建設中經常出現的現象，但在三峽工程建設中，中國三峽總公司抓住近年來有利的經濟形勢，建立健全投資控制體系，優化融資結構，使工程投資得到有效控制：三峽工程投資總額預計控制在1800億元內，比原計劃少用200多億元，守住了工程靜態投資“底線”，打破了大型工程“投資無底洞”的怪圈。
    市場經濟原則組織工程建設
       長期以來，我國大型工程建設常采取建設與經營分開的方式，花錢的不管還貸，投資的不管收益，建設者沒有投資風險責任和約束機制，往往出現“投資無底洞、概算難封頂”的尷尬局面。三峽工程總投資概算為2039億元，其中靜態投資約為900.9億元(包括水利樞紐工程概算500.9億元和移民投資概算400億元)，建設期價差749億元，貸款利息389億元。為了能夠按照現代企業制度對三峽工程進行科學管理、引入競爭機制，國務院成立了中國三峽總公司，實行業主負責制、招標投標制、工程監理制、合同管理制和資本金制。三峽總公司總經理李永安認為，以市場經濟的方式來組織工程建設為三峽工程投資控制提供了制度保障。作為三峽工程的項目法人，三峽總公司全面負責三峽工程建設的組織實施與管理，包括資金籌措、施工組織、樞紐運行、債務償還等。“業主負責制”讓建電站的人管電站，花錢的人管還錢，投資者與經營者融為一體，發揮了項目法人的能動性，促使其從一開始就注意控制成本，節約投資，既要建設好又要經營好。同時，三峽工程通過招標方式充分引入市場競爭機制。在招標采購中嚴格按照《招投標法》的規定，實行分段負責、分級管理、集體決策的招標管理制度，有效地控制了投資、供貨進度。水電是比較典型的資本密集型行業。資本金不足是制約全球特別是發展中國家水電資源開發的關鍵因素之一。為了使三峽工程有可靠的資金渠道，國務院建立了三峽基金。三峽基金成為三峽最為穩定、可靠的資金來源，同時也是項目運營成功的前提條件。到2005年底，三峽基金共到位623億元，占三峽工程已完成投資總額的51%。三峽總公司原總會計師劉匡華說，目前世界上有很多大型項目，如巴西伊泰普水電站、英吉利海峽隧道等，工程建設做得非常成功，但這些項目在資本運營上是困難的。與之相比，三峽工程在取得工期建設成功的同時，項目運營也是成功的，國家投入的資本金為中國三峽總公司進行市場融資打下了良好的基礎。
    優化融資結構降低項目成本
       三峽工程建設期長，投資規模大，國家注入的資本金與市場籌資基本上各占一半。針對三峽工程不同階段的特點，三峽總公司實施分階段、多渠道的融資策略，優化融資結構降低項目成本。一期建設資金以資本金和政策性銀行貸款為主；二期建設逐步加大了市場融資份額，發行企業債券；進入三期工程建設階段時，總公司已在資本市場上開辟了“三峽債券”和“長江電力”兩個具有品牌形象的債券和股票融資窗口，形成多元化的融資格局。在使用銀行貸款過程中，三峽總公司通過借新還舊、蓄短還長，不僅降低了融資成本，也增加了資金調度的靈活性。從1999年起，為避免發債資金一次到位產生的資金閑置，公司開始使用短期臨時搭橋貸款，每年使用搭橋貸款的規模都在20至30億元之間。同時，還在國內銀行間引入市場競爭機制，爭取貸款利率優惠政策，各商業銀行均做出對三峽總公司在貸款利率基礎上下浮10%的承諾。從三峽二期工程開始，三峽總公司把發行企業債券作為一種重要籌資手段，共發行六期總額190億元的三峽債券。發行期限3至30年，有固定利率，也有浮動利率，付息方式有分年付息，也有到期一次償還。2005年三峽債券加權平均年利率為4.61%，比國內同期商業銀行貸款降低1.65個百分點，與銀行貸款相比，三峽債券累計已降低利息支出約10億元。據統計，由于進行貸款利率的公開詢價，發行三峽債券，調整債務結構，采用商業承兌匯票方式結算等措施，僅2002年，三峽總公司就節約利息支出3702萬元。
       科學規范管理守住投資底線
       三峽總公司計劃發展部負責人趙健強說，500.9億元的水利樞紐工程靜態投資是一個“本”，控制不住就會使概算成倍增加。特別是三峽工程規模巨大、工期長達17年，如果不用科學的管理守住靜態投資的“底線”，必然導致國家不斷“調整概算”，極易陷入“投資無底洞”。趙健強說，在實踐中，三峽總公司探索出“一種模式、兩套價格體系”，使工程投資得到有效控制。“一種模式”即“靜態控制、動態管理”的投資管理模式。三峽總公司根據國家核定的三峽樞紐工程靜態總投資500.9億元的額度，按照分標段項目的劃分和總量控制、合理調整的原則，編制業主單項執行概算和業主總執行概算，作為對工程靜態投資進行有效的管理與控制的主要手段。同時，按照計劃工程量，當年國家公布的物價、利率、匯率、稅收等政策引起的造價變化，以及設計優化、修改或自然因素等引起的造價變化，分年度進行動態投資管理，以確保資金少投入、多產出，降低工程成本，從而達到控制總投資的目的。“兩套價格體系”即在投資管理中建立合同和執行概算兩個價格體系，以概算為“尺子”，控制項目成本。據趙健強介紹，通過科學規范的管理，三峽總工程不僅沒有突破靜態投資的“底線”，而且還消化了88億元的新增項目。比如三峽垂直升船機設計的方案是采用鋼絲繩卷揚提升，為了確保安全可靠，現在改用齒輪齒條爬升，短螺桿長螺母柱帶有安全保障系統的全平衡垂直升船機。這一改動要多支出10億元投資，但通過有效的投資控制體系，使這一新增項目得到了消化。（江時強 黃豁）