借鑒國際經驗推進我國排污許可制度改革

時間：2017-04-06 來源：中國環境報 作者：

排污許可制度在我國實施由來已久，但至今未成為針對污染點源的核心管理制度，其主要原因是制度本身的不清晰、不銜接和不到位。時至今日，在國家排污許可制度改革啟動之時，反思這項制度運行的問題，剖析國際先進經驗的可取之處，對我國排污許可制度改革有著重要意義。

目前排污許可制度的弊病

我國從上世紀80年代后期在地方試點排污許可制度至今，已經有20多個省(區、市)向總計20余萬家企業頒發了排污許可證。但是，這項制度定位不明晰、制度不銜接、監管不到位，存在制度缺陷與技術難點，難以有效管控排污單位的環境行為。

一是未成為點源環境管理的核心制度。一方面，排污許可制度并未獲得充足的法律支撐。雖然上位法律對排污許可證做出了原則規定，但程序不具體、可操作性不強，多數地方無法對違反證照的企業進行監管和處罰。另一方面，排污許可缺乏制度銜接�，F有環境影響評價、總量控制、排污收費、環境監測、環境統計、排污權有償使用和交易等點源環境管理制度之間缺乏協調關聯，排污許可制度未能起到企業環境管理核心政策的作用。由于缺乏許可證的統領，各項制度只是在污染防治的某一個階段發揮作用，其主要功能表現出很大局限性，難以有效實施。

二是排污許可制度未能有效覆蓋大部分污染源。各地在頒發排污許可證的過程中沒有統一規定發證范圍、發證程序、證照樣式與許可內容等關鍵要素，因此或多或少存在對部分污染源的管理缺失。在已經進行污染物申報登記的企業中，只有30%左右獲頒排污許可證;發證范圍和種類不全面;排污許可證未能與環境功能區劃掛鉤，對改善環境質量作用很有限。“重證輕管”現象普遍，證照內容比較空泛，各地發放的排污許可證載明的內容較為簡單，僅有排放標準、主要污染物總量指標等數據，未對企業治理工藝流程、污染物排放地點、排放方式、排放去向等做出詳細要求，也未將處罰結果記錄在案，難以作為執法依據，無法起到守法和執法“百科全書”的作用。

三是許可證的管理手段并未跟進，源頭準入容易，但證照管理缺失。多數地方排污許可證的管理形式簡單，僅起到排污資格證的作用，未對企業遵從環境影響評價、環境監測、信息公開等法律法規提出明確要求，更缺少“一廠一策”的個性化措施。另外，許可停留在發證階段即結束，制度的實質性作用并未發揮出來，沒有體現在企業的日常管理之中，證后監管薄弱�；鶎迎h保力量不足，發證后難以實現全面監管，難以杜絕非重點企業的違法行為。

四是發放后的排污許可證用途不明。排污許可證用途不夠明確，由于目前沒有以國家文件形式出臺詳細的處罰條款，因此各級管理部門均無法依據法律執行無證排污的處罰，更無法要求企業執行按證排污。即使在部分地區，排污許可證的監督管理理念相對先進，也僅是把排污許可證用于銀行借貸、金融準入等部門的管理需求，沒有形成環保部門實質性的管理模式。

國際排污許可制度帶來的啟示

美國、瑞典、挪威、德國、日本等不少國家都實行排污許可制度并卓有成效，但各國實施許可證的目的與出發點各有不同，實施手段各有區別，對中國的排污許可制度改革而言，有可借鑒的內容，但也不能一味模仿。

可資借鑒的國際經驗有：

全生命周期的排污許可。發達國家的排污許可制度，基本實施的是全生命周期的排污許可。以美國NPDES排污許可證為例，只要有向水體排放污染物的設施或活動，均需要獲得排污許可。這一許可是貫通項目建設、試生產、運營、監管、后期評估全過程的許可。環境影響評價則是申請許可過程中的相關證明文件。因而，對于排污設施的建設與運行而言，實行的是一證式管理，不存在多重許可的問題。

排污許可證與環境質量相銜接。在國外，為了將污染源的排放行為與環境質量掛鉤，一般通過建立污染排放與環境質量之間的響應關系，確定允許污染源排放的濃度與總量限值，典型代表就是美國的TMDL計劃。隨著污染形勢的復雜化，發達國家的排污許可從最初的僅面向固定點源開展，到逐步將其他形式的污染源加入許可范疇，如暴雨許可證、船舶臨時污水排放許可證等。我國雖然在短期內難以在全國層面鋪開基于環境質量的污染源管理，但可以在環境質量超標的區域(流域)或具體控制單元中，根據需要改善的指標需求，建立排污許可量與環境質量之間的響應關系，以環境質量約束排污許可量。

精細化的證后監管模式。不論美國還是歐盟各國的排污許可證管理，都建立在完備的法律框架基礎下，以完善的管理框架與精細化的制度體系設計作為排污許可制度順利實施的保障。美國通過《清潔水法》、《清潔空氣法》，歐盟各國通過“歐盟工業排放指令”(IED)的框架，搭建了一套完整的排污許可體系，包括完善的聽證、罰款、法律監督程序。美國根據污染物的種類、排放量、排放特征和對環境及人體健康的影響程度，采用不同的許可證類型以及相應監管模式;歐盟頒發排污許可證時也建立了完善的監督監測體系和標準規范，為環境綜合決策提供支持。

凸顯企業主體責任的重要性。各國實施排污許可證多年，企業自主承擔治污主體責任的思路已深入人心，而政府主要是對企業排放行為開展監管。在我國，管理部門對企業“全管全控”的思路尚未完全扭轉，在部分地區，企業的排放責任被加諸于地方環保部門。這一方面導致企業眾多、地方環保部門難以管住;另一方面，地方環保部門承擔了企業不依法排污帶來的社會責難。強調企業主體責任，要求企業自主申報、自主承諾、自主監測，就是為了把相關責任還給企業，地方環保部門要承擔的是監管與處罰職責。

筆者認為，對于一些國際經驗，應結合我國國情，在消化基礎上予以適當吸收：

綜合許可與分項許可。歐盟實施綜合許可證，而美國實施水、氣分項許可，這與政策實施背景相關。美國《清潔水法》出臺較早，水質管理局也較為強勢，首先推出了NPDES水污染物排污許可證并予以實施。雖然綜合性的排污許可一直是美國管理人員認為理想的管理模式，但由于歷史原因與技術障礙，后來制定的《清潔氣法》以及大氣排污許可證已經難以并入管理。從美國與歐盟經驗來看，綜合許可與分項許可只是排污許可證的表征形式，其內涵表現則沒有區別。根據我國實際情況，綜合性的排污許可制度更符合簡政放權的要求。

按設施發證與按企業發證。國外按設施頒發排污許可證主要是基于精細化管理要求，根據排污特征分設施管理。鑒于國內環境管理水平不高，在具體實施過程中建議以“一企一證”為基本要求，先關注末端排放;在有條件的區域或者行業，可以對設施或生產線提出更高管理要求。

與環境質量、環境容量掛鉤。與環境質量銜接是排污許可制度設計的未來方向。由于我國現在的管理體系尚不夠完善，現階段將許可證與質量完全銜接還有一些問題需要解決。要實現污染物排放量與環境容量/環境質量關系的關聯，在近期的排污許可制度管理中還需要進一步探索，現階段應首先抓好許可證的核發與證后監管。

推進排污許可制度改革建議

要推進我國排污許可制度改革，筆者建議如下：

將對事前審查手段的嚴格要求逐步轉移到對事中管理手段許可證之中。建設項目的環境影響評價是對建設項目實施后可能產生環境影響的預測。“三同時”驗收則是對在環境影響評價批復文件中要求企業完成的污染治理任務進行驗收的過程。對環境影響評價的審查是在項目建成之前即已完成，對建設項目環境保護工程建設“三同時”程序的審查則是在項目建成之初完成。這兩步審查工作，從某種角度說，并不能保證項目在實際運行中產生的環境影響與審查結果完全一致，而項目在運行中實際可能發生的環境影響才是監管重點。這類監管應該貫穿于項目運行整體過程，并不是某一個環節。

因此，建議將事前審查的嚴格程度向后轉移。一方面，在事前要求環境影響評價的結論更為貼近實際建成后的項目運行情況，只需要符合國家、地方法律法規和產業政策等要求即可發證;另一方面，證后監管應與事前企業自承諾的、在排污許可證中為企業制定的排放要求嚴格一致，當企業未按照證照要求排污時則啟動處罰程序。處罰程序應包括行政處罰和必要時的刑事處罰，具體處罰方式應逐步通過法律法規等予以固化。

對申請許可證的企業實行“寬進嚴出”政策。所謂“寬進嚴出”，是指企業按現有的法律法規開展排污行為即可，并不要求企業在申領許可證時自證其的確已達到法律法規相關要求，即不在發證環節對企業設定額外的門檻。排污許可證是一種“身份證”還是“持槍證”，業內一直為此爭論不休，兩種聲音皆有一定道理。但“持槍證”理論提出必須要求企業滿足一定條件后才能持證，類似警察持槍，相關要求比較嚴格，這樣勢必將不少企業直接擋在許可證門檻之外。而在很多地方環境管理不甚嚴格、水平不甚高超的當下，也就意味著這些企業中的大多數會始終游離在有效監管之外。

因此，筆者認為身份證的管理模式相對比較合理。在企業誕生之初即承認其排污可能性，同時根據法律法規提出適當的管理要求，這時并不要求企業直接具有合法排污的屬性，而只需要企業承諾按照許可要求進行排污。這種方式只能代表企業所簽署承諾書的內容是合法的，而不代表在簽署承諾書、領取許可證之后企業的排污行為一直合法。這一方面可以把環保部門從難以對企業開展合法性認定的困境中解脫出來;另一方面，執法和處罰行為的加強，也使企業感受到許可證背后所代表法律的震懾作用，從而使這一制度能夠成為有成效的環境管理制度。

對排污許可證的許可內容和載明事項需要予以區分，并明確兩者之間的差異。根據《行政許可法》，“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項” 可以設定行政許可。針對排污的行政許可，在內涵上是賦予污染源允許其排污的特定權利，從而將環境容量這種公共資源配置給污染源。因此所有許可內容都必須圍繞“排污的權利”這種屬性進行規定。另外一層含義是，與排污不相關內容，應不在排污許可證的許可內容中予以規定。但與企業環境行為密切相關的內容如監測要求、執行報告、環境應急等，并不屬于許可內容，卻屬于許可之外必須有的相關要求，應在載明事項中予以明確。

許可證管理可首先選擇部分地區、部分行業開展試點，之后再在全國鋪開。在試點的選擇上，可以挑選條件相對成熟、對制度改革積極性較高的地區，以及污染相對嚴重的行業開展。在試點地區開展許可證制度管理應主要考慮與其他管理制度的銜接，如環境影響評價、排放標準要求、區域/流域環境容量分配、排污權初始核定等。在試點過程中，對擬定的制度改革可采取不斷改進的模式。在試點行業開展許可制度管理的主要目的，是加強行業環境行為的管控。因此，應主要明確企業與環境管理相聯系的各技術節點，如主要排污點的管控、環境監測要求、環保部門的監管模式探索、信息公開等。上述兩類試點可以分別從企業與外部的關聯性，以及企業內部的管理特征兩個層面對許可制度進行更為深入的探索。這對制度建設的不斷完善不無裨益。即使在許可制度全國推廣之后，仍然可以保留一兩處試點地區和行業，繼續探索制度的完善之道。