夏青：實施排污許可證制度必須推動三個變革

時間：2017-04-05 來源：環境法律觀察 作者：

《控制污染物排放許可制實施方案》即將在全國實施，重點是要將排污許可制建設成為固定污染源環境管理核心制度。《實施方案》先行開展火電、造紙行業排污許可證申領核發工作，嚴厲打擊無證排污和不按證排污，意圖通過查問題、找方法、探索成熟、實用的排污許可管理模式和實施路徑，逐步向全國推廣。我作為當年開創排污許可證試點的老兵，看到此方案高興之余想提醒一句：領證、發證、打擊無證排污和不按證排污從1989年起，環保系統就開始了試點示范，不是一件新事物。從全面深化環境治理基礎制度改革的戰略部署看排污許可證制度，需要有三個變革，才能出現新生面：第一是環評要變，抓新污染源落實排污許可證制度;第二是標準要變，為污染源核定排放濃度和總量提供抓手;第三是監督要變，為污染源分濃度和總量兩類管理明確監督指標。沒有這三個變革，就不可能通過排污許可證制度帶來環境管理全局性變化，也不可能出現環境治理基礎制度改革的新局面。

第一是環評制度變革。現在提出了“三線一單”的頂層設計，為排污許可證制度鋪墊了極好的技術基礎。但是這次的實施方案如何體現排污許可證發放的地帶性和區域性特征，沒有明確試點任務，因而如何通過環評落實流域和區域發放排污許可證的頂層設計，沒有接口。環評制度的改革業內業外都有人誤認為是削弱環評，強化許可證，其實不然。沒有環評制度體現預防為主的環保大策略，沒有環評制度進行流域、區域環境質量達標的輸入響應分析結論，就沒有排污許可證制度在流域、區域發放的總體方案。何況，“三線一單”把經濟發展、生態建設、質量底線三者融合為一體，給了排污許可證確保質量底線的量化指標，不僅新污染源通過環評可獲得指標，今后老污染源也會照此方法確定指標�？上У氖�，環評與許可證在環保部內劃分在不同的管理層面，沒有形成一個整體，當務之急是二者應加大統籌協調力度，先保證重點流域和區域排污許可證發放與流域區域環境質量掛鉤的污染物控制方案，并提出落實到企事業單位的排污分配方案，為排污許可證發放提供技術支撐，這樣做是真正推動環保系統環境治理基礎制度改革的第一步。

第二是環境標準變革。排污許可證規定的排污口、排污濃度、排放總量、污染物種類等指標，都需來自標準，包括質量標準和排放標準。新的環保法2015年開始有了排污許可證制度，這一條款對標準的影響很大，需要及時研究標準的適應性。例如，火電行業發放排污許可證是以達火電行業排放標準為主，還是以實現區域環境質量為主?如果以達火電行業超低排放濃度為依據，排放標準是否應明確?技術經濟可行性是否應公布評估報告?如果以達區域大氣質量標準為依據，區域大氣污染物總量控制分階段目標是否應明確?各排污企業排污總量許可證允許排污量分配方案是否應公布?又例如造紙行業發放排污許可證，除了像火電行業一樣，首先對執行排放標準還是質量標準進行負荷分配給予結論，其次還應區別大氣無邊界，水域有邊界的特點，確定排污去向，允許排污口分布等等。僅從這兩個行業的試點就可看出，現狀排放標準與排污許可證發放需要加深聯系。為了體現環境質量為核心，全國的固定污染源都要發證排放，按證監督，排放標準體系必須為發證提供依據，在執行排放標準仍不能實現空氣和水質達標的區域，實行的是按質量標準反推允許排放量的總量控制許可證，排放標準則成為污染源處理水平的底線。在執行排放標準能夠實現空氣和水質達標的區域，實行的是按排放標準核定排放濃度和總量，排放標準則成為核定允許排放量的依據。所以，國家排放標準需要更多的考慮國家技術、經濟水平，確定不同發展階段、不同行業的清潔生產和污染治理水平，把如何適應地方環境質量達標提高污染物控制水平的需求交給地方標準。可以預期，在排污許可證制度真正實施之后，為減少排污許可證執法的工作量，各地政府可能會在質量達標區域發展地方標準，在質量不達標區域則會利用排污許可證提高對污染源的控制力度，這是地方政府可自行決策的新形勢，更有利于調動各地政府依法治污的動力。而國家標準的任務則應在宏觀層面更多的提供指導，特別是適應全國的最佳實用技術推薦，要經受得住各行各業對最佳實用技術在經濟可行性、環境必要性方面的質疑。國家標準和地方標準的這一變革有利于突出排污許可證真正發揮作用，突出環境質量為核心。

第三是執法監督變革。過去的執法是以達標為依據，以總量指標為依據，基本是統一管理，不體現企事業單位排污影響差異性的分類管理。在尚有環境容量的條件下形成的執法模式現在需要變革。現在全國有環境容量的流域和區域較少，環境質量達標的壓力越來越大，要求執法不能簡單一刀切，需要研究不同污染源對環境質量的不同貢獻率，區別行業不同控制水平的技術經濟可行性，分析實現區域或流域環境質量、削減排污量的最優方案，在此基礎上確定排污許可證發放方案和監督方案。上世紀90年代，曲格平領導我們搞排污許可證試點，提的是“一廠一個標準”，今天這個思想要在執法監督變革中實現，即執法推進環境質量改善，執法推進有效削減污染物排放總量，執法推進優化投入成本。正因如此，老百姓看重環保執法，因為環保執法是治污的牛鼻子，執法的目標就是治理的方向，老百姓是從環保執法看治污重點;老百姓還看重環境質量，享受的也是環境質量，這是環境執法的結果，因為環境執法能精細化的分解環境質量影響因素，并有效地監督這些因素，使環境質量的目標在有序化的環境執法中早日實現。排污許可證制度則是符合老百姓環保執法愿望的一項制度，與環評結合是體現預防為主，與標準結合是提供指標量化依據，在這樣的基礎上發展排污許可證就使地方環保機構按排污許可證執法有了技術支撐，執法監督更有底氣。必須看到，實現“一廠一標，一廠一證”的精細化管理確有難度，但是為了讓納稅人的錢不亂花，達質量標準方案更有效，執法監督重點更突出，地方環保機構需要知難而進，這是排污許可證制度能否真正見諸實效的關鍵。通過地方環保機構的努力推動，會從下至上的提供經驗和案例，讓排污許可證制度更接地氣，并且能真正扎根于基層，促進以環境質量為核心，排污許可證為抓手的環境治理體系建設和發展。

如果說《實施方案》是告訴地方環保系統該怎么做，那么三點變革則是上級環保機構該做的事。三項變革缺一不可，需要在依法建立排污許可證制度的初始階段就引起重視，從上到下統一認識，形成一套強有力的實施系統，改變分散出力、各自為政的局面。把法律賦予我們的權利形成合力，才能辦大事，辦成事。