摘 要：在當今市場經濟條件下，環保不能在繼續單單依靠政府了，環境保護需要市場化的輔助與協調。排污權作為環保市場化的重要組成部分，在實現環境保護和可持續發展方面起著非常重要的作用。本文從排污權交易的產生背景談起，對排污權的適用前提和保障條件，以及在我國實施排污權交易的必要性和可行性作了簡要論述后，擺出在我國實施排污權所面臨可能的困難和解決途徑。
關鍵詞：排污權;前提;必要性;對策

    采用經濟手段進行環境管理，是環境立法的新趨勢，我國在1994年提出的“十大政策”中就有一條是“運用經濟手段保護環境”。環境保護中的經濟手段不外乎是指“那些對與環境資源利用和保護有關的經濟行為及開發活動的成本效益分析產生直接影響的措施”。排污權交易是通過設定合法的污染物排放權利，并將工廠向環境排放污染物的權利當作一種商品，它可以出售給其它工廠，也可以出售給政府和環保組織。此種環境保護制度反映了環境納污能力的稀缺性特征，在控制總量的條件下降低控制排污的總成本。此制度是由美國首先提出并加以實施的，取得了良好的經濟效果，西方其他國家紛紛效仿。目前，它已成為市場化國家在保護環境、防治污染方面的一項基本的經濟刺激制度。結合我國的具體情況，當前需加強對此制度理論及實踐方面的研究，借鑒西方發達國家在此方面的成熟經驗，以填補我國在此領域的空白。

一、排污權交易的內涵及其產生背景

1、排污權交易的內涵。排污權交易是舶來品，它最先是由美國人戴爾斯在1968年提出來的，美國從1976年就開始實施了，其中在防治空氣污染方面取得了很好的效果。那么究竟什么是排污權呢？筆者以為，排污權是指排污單位或個人向環境排放污染物的一種行政許可資格。它的實質是一種經濟權利，是一種稀有資源。
2、排污權交易產生的最初背景。美國最初有關限制污染排放量的法律規定主要集中在技術方面，要求工廠用“最佳實用技術”和“最佳可行技術”來控制污染物的排放。這種技術性的規定很少考慮限制排放的成本，而且是按每一種污染物的特點專門制定，造成在執行中成本過高，從而使法律規定難以貫徹。所以，就產生了在總量控制下可以對個別排污口靈活調整的變通性想法。這種想法付諸于實踐，最初只限于同一工廠內不同排污口之間的調整，只要總量不增加，某一排污口多排一點或少排一點是可以容許的。后來，總量控制的范圍不斷擴大，允許在同一區域內不同工廠之間調整，在此基礎上產生了排污權交易的構想。1990年美國清潔空氣法修正案應用了基于市場的控制策略，在控制二氧化硫排放方面實施了排污權交易，并取得了成功。排污權交易制度在美國等國家已經發展的比較成熟，確立了一些行之有效的制度，很多制度都值得我國將來在此方面立法時借鑒。其中最典型的有“折抵”制度和“氣泡”制度。它們反映了排污權交易的一個最基本的思路，即在總量控制下，利用各企業減排成本的不同，調整企業的減排任務。也就是說，排污權交易的產生是有著深厚的經濟學基礎的，其中經濟學基礎是環境納污能力的商品化，市場化和外部不經濟的內化。在人們傳統觀念中普遍認為，環境的納污能力是無限的，其實這是非常錯誤的，環境納污能力作為地球生命支撐力的一部分，它是有一定限度的，這就是部分學者所說的“安全閥”。在市場經濟下，環境是一種資源，一種公共性很強的資源，它對經濟的發展起著不可或缺的作用。它的所有權應該歸屬于代表公眾的國家，在實行總量控制的前提下，由政府出面通過發放可交易的許可證，將一定量的排污指標賣給污染者。

二、排污權交易的前提和保障條件

1、排污權交易的前提條件
主要有以下三個：
(1) 環境容量及其價值的確定。排污總量是排污權交易的上限，不能超過環境容量。所以排污權交易首先要確定環境容量，對環境容量進行科學的評價與計算。政府管理機構應根據環境目標控制點的環境質量標準，結合污染物的擴散模式，確定區域內的污染物允許排放量，即環境容量。由于排污權交易是對環境容量這種資源進行交易，所以，要求確定環境容量這一資源的價值。目前評價環境價值的評價方法大致有成本效益法、直接市場法、替代市場法和假想市場法等。
(2) 排污權配置。排污權初始配置是在制定排污總量的基礎上，對環境容量這一公共資源的使用權實行公正的分配，排污權初始配置直接涉及到排污單位的經濟利益，并且影響到環境容量資源的配置效率。如何在現有污染源之間、以及現有污染源與將來污染源之間進行合理有效的排污權分配，成為排污權交易的首要問題。國外現有的配置方法主要有政府無償分配方式和有償分配方式。有償分配方式一般在政府指定統一價格后在拍賣市場拍賣，通過市場競爭方式達到帕累托效率最優。
(3) 確定排污權交易的時空交易折算指標體系———又稱為折現率。由于在不同的排放地點、排放時間，以及不同的污染物，對受控點具有不同的濃度貢獻，而受控點環境質量標準是唯一的，所以排污權交易不能按照一般商品的交易原則進行。也就是說，排污權交易不能用同一的價格尺度標準來進行，政府必須根據受控點環境容量的時空特性，以及不同污染物之間的單位排放量的污染程度，制訂一套交易的折算指標體系。根據污染物排放在空間位置和時間上的分布，不同污染物的折算指標體系表現為復雜的時空網絡體系。
2、排污權交易的保障條件
(1) 制訂確保排污權順利交易的相應辦法、規則和制度在排污權初始配置的拍賣和市場交易過程中，都需要按照一定的規則進行，才能確保交易秩序。政府要根據排污權拍賣市場的運行機制和排污權交易的市場機制分別制訂合理的規則。如對交易程序的規定:想轉讓排污權的單位，應向某級政府排污許可證管理部門提出申請，經調查監測，確認其具備了超額削減污染物的能力的，方可發放證書或簽協議確認等。對成交后違反交易合同的，政府應制訂相應的懲罰制度等。
(2) 要修改、完善有關法規、標準。排污權交易是利用市場的機制來控制環境污染，使受控點環境達到質量標準，并且使污染物削減的總費用最小，這就要求政府制訂相應的邊界法規，從法律上約束和促進排污權交易向經濟有效性方向推進。如制訂超總量排污價格，超標準排污價格等必須明顯高于相應污染物削減處理的平均費用，這種高價格的制訂，使排污單位出于自身經濟利益的考慮去尋找較經濟的污染物削減辦法。
(3) 信息收集排污權交易是通過具有不同邊際成本的污染源進行交易來實現資源合理配置的，所以在進行排污權交易時，需要大量的有關價格、需求量和供給量、需求單位和供給單位等市場信息，信息收集的程度將直接影響交易成本和交易成功率。如果信息不充分，就會導致交易價格上升，交易成功率就下降。
(4) 政府監督。在排污權交易的整個過程中必須有政府的監督行為，政府要利用各種自動的連續的監測手段對污染源實行技術監測。如排污單位提出排污權出售申請，則政府就要通過對其排污源的技術監測核實該單位削減額外污染物的能力，在確認后才能批準出售申請。對交易成交后，政府監督則可促使排污權交易雙方完成其承諾的污染責任，保證排放的污染物數量不超過其分配或購買的排放量，以督促交易雙方履行交易合同的保證。除了在量上政府需要把關外，排污權交易在空間和時間的分布上也需要政府監督�？梢韵胂�，離開政府監督的排污權交易是無法達到環境控制目的的。

三、我國設置排污權交易制度的必要性和可行性分析

1、排污權交易制度是我國實行總量控制的新途徑。由于經濟的迅速發展，我國現行的排污收費制度很難滿足我國的環境質量要求，首先，我國正處在經濟發展時期，新增企業迅速，在總量控制前提下必須重新核定收費標準，強制企業進行環保投資，才能保證環境質量不惡化。所以我國穩定收費制度無法抑制經濟發展帶來的污染水平的上升。其次，我國目前的收費水平過低，無法實現總量控制目標。若提高現有收費標準，并嚴格執法，則很可能使我國相當部分陷入困境的國有企業陷于破產，這也不現實。第三，對已經收取的排污費，在使用上由于資金分配的客觀和主觀上的限制很難得到最優的配置。排污收費制度存在明顯不足，而用市場的方式，在政府不增加排污權供給的條件下，通過排污權交易可以使削減污染物的費用最小。所以隨著我國向市場經濟體制的深化，排污權交易制度不失為控制污染的一種好辦法。上海的排污權交易試點工作已經表明了這一污染控制制度的優越性。
2、排污權交易制度是解決我國現行許可證制度問題的有效辦法。我國從1989年開始將許可證制度作為環境管理的一項制度在全國推廣，水污染許可證已經取得了顯著的成績。但同時這一制度會引起新建企業和原有企業的擴大生產規模后如何取得排污指標問題。用預先留出一定的排污指標以發給新建和擴建企業的辦法不能從根本上解決問題;用每年重新審定后換發許可證的辦法也因實際操作困難而很難推行;而實行排污權交易國內外實踐證明是解決問題的有效辦法。
3、彌補傳統排污收費制度的不足。排污收費制度是指對向環境排放污物或者超過國家排放標準的排污者，按照污染物的種類、數量和濃度，根據相關法律規定征收一定的費用。到目前為止，它仍然是我國環境資源法的一項重要制度，該制度在一定程度上體現了“誰污染誰治理”、“污染者付費”的基本精神，充分運用經濟手段有效地促進了污染的治理和新技術的發展，大大改善了我國的環境質量狀況。而且，此項制度也充分調動了排污單位治理污染的積極性和主動性，建立了排污單位自身在治理污染方面的經濟激勵和約束機制。然而，我國排污收費制度畢竟是在傳統的計劃體制之下所確立的，隨著形勢的不斷發展，以往的規定已經越來越不能適應我國目前經濟基礎和環境基礎所發生的深刻變化。這種不適應性主要表現在以下幾個方面。
第一，收費標準不合理�！董h境保護法》第28條規定:“排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，依照國家規定繳納超標排污費，并負責治理。水污染防治法另有規定的，依照水污染防治法的規定執行。”除了向水體排污之外，我國實行的排污收費制度實質上是超標排污收費制度，即只對超過規定標準排放污染物者收費。所以，它仍是在計劃經濟條件下以資源無償分配使用為主要特點的產品經濟在環境保護中的具體體現，排污者只要不超標排污，就可以無償使用，“環境納污能力資源”，不僅很大程度上造成了資源浪費和環境污染，而且“又使治理投入多、排污少的經營者與治理投入少、排污多的經營者處于不平等的競爭狀態，造成鞭打快牛的低效率”，這是與制度設計的初衷相悖的。
第二，征收方式不科學。目前的排污收費是一種單因子的收費方式，即同一排污口含有兩種以上的有害物質時，按照收費最高的一種計算。這種收費方式在以往生產水平低、工藝流程簡單、排放污染物也較為簡單的情況下比較適用，具有較強的可操作性，但隨著科學技術水平的提高以及工業生產的高科技化，企業污染物的排放逐漸趨向綜合化和復雜化，當同一排污口排放多種有害物質時，如果只對其中一種收費，難以從總體上控制污染物的排放。因此，這種收費方式不利于對污染的整體防治，難以實現總量控制。可見，傳統的制度的設計已不適宜當今科技發展日新月異的特點。
第三，排污收費的返還機制設計欠缺�，F行的排污收費制度中，一個顯著的特點是排污費的返還機制，即超標排污費的80%無償的返還給企業用于治理污染，這種規定是極不科學的。首先，根據國家有關規定，企業單位繳納的排污費，可以從生產成本中列支。這表面上看是排污單位承擔經濟負擔，但實質上是通過產品的銷售，把本應由排污單位承擔的一部分補償責任轉移分散到消費者身上。而且，“由于成本的增加，造成利潤的相對減少，從而減少的國家應有的利稅額，也就是說，國家已經在事實上的承擔了大部分的補償責任。”這更不符合“污染者負擔”的基本要求。其次，這種返還制度實質上是“排污者由于繳納排污費從消費者和政府那里得到的雙重紅利和非法收入”，以至于縱容甚至鼓勵了排污單位的錯誤認識，使一些企事業單位堅持返還意識，甚至出現了一些單位要求截留應繳納排污費的80%部分，形成了不管是否有治理計劃和方案，以及項目是否成熟和急需，非返還不可的不正�，F象。
第四，排污收費的征收范圍過窄。根據目前我國的法律規定，排污收費的范圍僅限于“三廢”及放射性污染物。隨著科技的進步，出現很多其它的污染物質，如電磁波輻射、熱源污染等，這些污染物對環境的危害在很多情況下并不亞于已列入收費的污染物質，如不將它們納入排污費的征收范圍，不僅不合理，而且也不利于對環境的保護�？傊�，傳統的排污收費制度在很多方面已難勝任時代的要求，需要有新制度安排在此領域有所突破，形成新的在污染防治方面經濟刺激制度的基礎，在這樣的情況下，排污權交易制度應運而生，它體現環境納污能力的屬性，塑造企業自身在控制污染方面的主體地位，削減了國家和社會在污染控制方面的付出，最終實現在環保領域由“濃度控制”向“總量控制”的過渡，從而成為排污收費制度變遷的首選目標。

四、我國排污權交易實行中可能存在的困難及其解決對策

從排污權交易實踐分析可知，排污權交易是在政府監督管理下由排污企業參與的市場行為，要使這一市場行為在我國正常運轉，必須具備排污權交易的前提以及排污權交易的幾個“保證”。所以在我國推行排污權交易制度要解決以下問題:
1、環境價值觀的轉變。排污權交易實質上是環境資源的重新配置問題，是以環境資源商品化和價值化為基礎的，環境資源無價的舊觀念會嚴重阻礙污染控制制度的實施。在我國傳統文化中環境意識比較薄弱。存在大量不利于環境的地方，進而也會影響的可持續發展的戰略。我國傳統文化中早已有了“天人合一”式的樸素的可持續發展思想，但是不可否認，我國的傳統文化中也有糟粕，缺乏環境意識即為一例。“中國人沒有不敢吃的”，既讓我們感到自豪也讓我們感到遺憾。天上飛的除了飛機，地上跑的除了汽車，水中游的除了輪船，中國人什么都敢吃：老鷹，天鵝，青蛙，蛇，莽等等都難逃人之口。而所有這些都是生態環境中所不可或缺的。此外，我國儒家文化崇尚木棺土葬，建筑中喜歡用磚木結構而不樂意用石頭的傳統也反映了傳統文化中環境意識的淡薄。所有這些都極不利于我國的可持續發展。
尤其是我國正處在經濟轉軌時期，計劃經濟時代的傳統觀念仍具有很大的慣性。價格補貼的存在扭曲了資源的實際價格，我國現有的環境資源價格過低，導致了對資源的過度利用和環境污染，影響治理者的積極性，這種情況下排污權交易是無法進行的。所以，排污權交易制度的實施首先要在全社會作環境資源觀、價值觀的宣傳，以樹立可持續發展的環境觀，促使資源的有償使用。
2、加強政府行為。排污權交易過程中政府扮演著重要角色，如區域環境容量的科學確定，環境容量價值的準確評價;排污權的初始發放;排污權交易時空折算指標體系的確定;排污權拍賣市場和交易市場的建立，以及相應的約束規則和辦法的制訂;對交易信息的收集，對排污源的污染監測;對有關法律、法規和標準的修改和完善等等都需要政府來完成。所以，從這個角度來說，排污權交易制度在我國推行的情況完全取決于與我國環境管理部門的管理能力。然而我國目前環境管理機構和隊伍等力量都無法適應這一要求，目前污染監測的手段也很落后，滿足不了交易所需的污染物排放信息的獲取要求等。所以，排污權交易制度的實施需要具備許多條件，我國只有積極準備好各種條件才能更有利的實施這一國外行之有效的制度。
3、現行環保立法的指導思想仍有著受計劃經濟體制觀念影響的濃厚痕跡。在原理指導、原則確立、制度設計、體系構建和法律實施等諸方面，都強調并習慣于發揮政府的作用，善于采用行政強制機制，但下行政強制的作用方向、力度和績效卻仍有限，缺乏廣泛的合理利用市場機制的經驗。為此，環境保護應該實行市場化，不能一味地單純依靠政府地行政手段來搞環保，更不能再繼續崇尚“經濟靠市場，環�？空�府”地觀念。這就要求研究環境市場的發展規律，并按照市場經濟的規律進行調節、引導和控制，以促進環保事業的良性發展和可持續發展戰略的實現。