摘
要：《水污染防治法》及其實施細則的修改確立了新的水污染防治和水環境保護的戰略思路，體現可持續發展戰略，適應社會主義市場經濟體制的要求，實現水污染防治與水環境保護工作的五個轉變。這一思路和體系的基本內容可以概括為：將以流域環境功能區劃、流域規劃、流域總量控制、流域統一監測為主要內容的流域管理作為基礎和核心，實施以許可證管制為主要實施手段和法律形式，以工業污染源的達標排放和排放總量控制為基本要求和主要指標的工業污染防治，以區域總量控制和建設城市污水集中處理設施為主要任務的區域治理，以推行清潔生產為源頭控制的政策趨向，以強化政府職責和鼓勵公眾參與為主要推動因素，以行政強制和經濟刺激為實施機制，以強化法律責任為強制保障條件，以流域的水環境質量的整體改善為實施目的。
關鍵詞：水環境；立法；創新
中圖分類號：D922.664
文獻標識碼：
A
1
水環境保護立法的新高潮
環境問題的階段性決定了環境立法的階段性。面對我國環境問題的發展和受到聯合國環境與發展大會的強烈影響，我國20世紀90年代中期以來出現的第二次環境立法高潮。在這種背景下，面對日益嚴重的水環境問題，我國加強了水環境保護立法。水環境保護法的目的、指導思想、原則、制度也都漸進地產生了一系列深刻的變化，從排放控制發展到生產控制，從單一性要求、制度發展綜合性要求、制度，從而水環境保護法從利益抑制向利益平衡、整合與增進的發展。水污染防治立法修訂反映了我國環境法的污染控制基本戰略的進化，這種原理性發展，導致的制度性、技術性發展。
1993年下半年，全國人大環資委就開始進行《水污染防治法》的修改準備，提出修改工作應遵循以下基本原則：與深化體制改革緊密結合，使修訂后的《水污染防治法》適應社會主義市場經濟新體制；促進經濟和社會的發展；突出重點，著力解決當前水污染方面的主要問題，包括流域污染防治規劃和統一管理問題、鄉鎮小型企業污染防治問題、飲用水等重要水體保護問題、城市污水處理廠的建設和正常運行問題，緩解水污染對國民經濟和社會發展的嚴重壓力；既要考慮防治水污染和保護水資源的需要，也要考慮現實經濟承受力與技術可行性。[1]
1996年全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國水污染防治法〉的決定》，對1984年起施行的《水污染防治法》進行了修正。《決定》對舊《水污染防治法》7個條款進行了修改完善，新增了16個條款，將舊法由7章46條修訂為7章65條。[2-3]
2000年《中華人民共和國水污染防治法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）經過全面修改，于2000年3月20日由國務院第284號令發布施行。[4]
修改后的《實施細則》刪除舊《實施細則》中的10個條款（主要是原條款內容過于原則，或者不能適應現實要求，或在新的《水污染防治法》中已有具體規定），對舊《實施細則》中的18個條款進行了修改完善，新增了20個條款，總條款數由原來的39條增加到49條。
2002年8月第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議修訂通過《中華人民共和國水法》，將《水法》由7章53條修訂為8章82條。
《水污染防治法》及其實施細則的修改確立了新的水污染防治和水環境保護的戰略思路，體現可持續發展戰略，適應社會主義市場經濟體制的要求，實現水污染防治與水環境保護工作的五個轉變：由單純的區域管理轉變為流域管理與區域管理相結合；由末端控制為主轉向源頭控制與全過程防治；由排放控制為主轉向產生控制與排放控制相結合，推行清潔生產；由污染物排放濃度控制轉向污染物排放濃度控制與重點污染物排放總量控制相結合；由單純點源控制、分散治理轉向點源管制與區域、流域集中治理、統一管理相結合。這一思路和體系的基本內容可以概括為：將以流域環境功能區劃、流域規劃、流域總量控制、流域統一監測為主要內容的流域管理作為基礎和核心，實施以許可證管制為主要實施手段和法律形式，以工業污染源的達標排放和排放總量控制為基本要求和主要指標的工業污染防治，以區域總量控制和建設城市污水集中處理設施為主要任務的區域治理，以推行清潔生產為源頭控制的政策趨向，以強化政府職責和鼓勵公眾參與為主要推動因素，以行政強制和經濟刺激為實施機制，以強化法律責任為強制保障條件，以流域的水環境質量的整體改善為實施目的。
2
將流域管理作為基礎和核心，以流域、區域的環境質量的整體改善為實施目的
由于水體的流動性，水環境有著供應的聯合性、利用的多元多樣性、地理的關聯性等性質，以地理特征而不是行政區域特征的流域性特點極為突出。因此，在水環境管理中必須實行流域管理與行政區域管理相結合，根據水文因素與地區因素，改變各地分散采用因而常常互相沖突的水管理政策，使水管理工作由具有綜合管理能力的一體化大組織，而不是不協調的小單位負責完成。這是世界各國的共識，也是各國長期努力實現的目標和普遍選擇并實際探索的管理方式。同時，水作為環境要素和資源要素，既具有經濟功能，又具有生態功能，在水環境管理中，實行水污染防治與水資源管理相結合是必要和必需的。水污染防治不僅是水質保護的這一范圍，而是包括水質、水量、水生生物和水體。其中水體并非指水本身，而是指水的承載體，有天然水體和人工水體，如河道與河岸、湖床與湖岸等。這些要素構成水環境的統一整體，是不可分割的，對水環境的管理亦應將其有機結合在一起，以環境質量的整體改善為實施目的。
我國在水污染防治中，曾長期單一實行行政區域控制，結果發現其有嚴重弊端。我國流域污染和水域水質惡化問題已十分突出，跨行政區域的流域污染問題及糾紛更是層出不窮且久拖不決。而隨著大中城市用水量的不斷增長，長距離引水已成為許多城市供水的主要來源，跨行政區域的流域污染已成為這些城市的安全之患。單純按照行政區域實行水污染防治規劃和管理的做法，已不能有效解決迅速發展的流域污染問題，有必要將流域管理作為基礎和核心，以流域、區域的環境質量的整體改善為實施目的，建立和健全按照流域或者區域進行統一規劃的法律制度，通過流域規劃，明確各地方人民政府保護水環境質量的責任，將流域的水環境保護目標和任務納入地方人民政府的國民經濟和社會發展計劃。同時，還需要建立和健全解決跨行政區域污染糾紛的法律制度，協調好江河湖泊跨行政區域的污染防治工作。
在1996年修改《水污染防治法》時，開始在污染防治法律中突出流域管理的意義，向流域管理與行政區域管理相結合轉變和發展。修訂的《水污染防治法》新增了流域管理的原則（第10條、第17條和第18條），明確規定防治水污染應當按流域或者按區域進行統一規劃。并對流域水污染防治規劃的制定程序及其法律地位、省界水體適用的水環境質量標準的確定權及其批準程序，以及省界水體水環境質量狀況的監測與報告制度等作出了規定，從原則上確定了流域管理的要求和適用范圍。根據流域及區域水質保護的要求，加強了重污染水體和重點保護區域的水體的污染防治與水環境保護，規定對實現水污染物達標排放仍不能達到國家規定的水環境質量標準的水體，可以實施重點污染物排放的總量控制制度，實施水污染物排放總量控制（第16條），以保證該水域環境質量達到規定的水質標準。并明確跨行政區域水污染糾紛處理權限，規定跨行政區域的水污染糾紛的由有關地方人民政府或者由其他共同的上級人民政府協商解決（第26條）。
1996年8月發布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》[5]
中，強調突出重點，認真解決區域環境問題。決定“要加強流域水污染防治工作，對實現水污染物達標排放仍不能達到國家規定的水環境質量標準的水體，應依法實施重點污染物的總量控制制度和核定制度。要重點治理淮河、海河、遼河和太湖、巢湖、滇池的水污染”。根據《水污染防治法》的精神，《水污染防治法實施細則》進一步細化了流域統一管理的規定。其主要內容包括流域水環境功能區劃、流域規劃、水量保證、流域總量控制、流域利益整合、流域統一監測等方面（第2條、第3條、第6條~第13條等）。
為加強重點流域的污染防治，國家和地方還頒行了專門的法規和規章。主要有：針對淮河流域水污染防治，國務院于1995年8月8日頒布了《淮河流域水污染防治暫行條例》，該《暫行條例》共43條，對淮河流域水污染防治作出專門的規定；為促進湖北省漢江流域水污染防治工作，湖北省九屆人大常委會第13次會議于1999年11月27日通過《湖北省漢江流域水污染防治條例》，該條例分為五章，共42條，于2000年5月1日起施行。
3
源頭控制與末端控制相結合，向綜合控制方向發展
我國的環境保護立法的污染控制的機制，長期一直是以對污染源的污染工藝、設備和污染物處理處置設施的控制為主。對預防為主的理解，在不少情況下，其實只是停留在末端治理的思想和戰略指導下的預防為主。隨著“全過程控制”和“清潔生產”等新法律觀念的發展，引起一系列體現、實現這些新的法律原理和要求的法律制度創新，污染防治立法從末端控制戰略下的預防為主發展為源頭控制戰略下的預防為主，重視事前控制，源頭控制，使環境管理從廢物、末端管理擴大到產品、源頭管理。對“污染源”的“源”的認識前伸，從“排放源”轉向“生產源”。“源”的延長，表現出對污染源概念的全面認識，使現代環境保護管理思想和制度更加全面、完整和科學。清潔生產的法律制度在制度措施上，從單一的對設備、項目的控制推進為對產業、行業的控制；在污染源管制機制上，實行源頭指導控制與末端強制控制相結合，流域控制、產業控制與點源控制相結合，產品性質方向控制與生產設備技術使用控制相結合，生產環節強制控制與銷售環節指導控制、消費環節引導控制相結合，并將其轉化為對行業和企業的具體法律要求，對生產和流通企業的強制性義務要求，并在立法中作出明確的規定，采取若干切實有效的措施。
水環境保護立法修訂將水污染防治與產業結構、產品結構的調整和改革相結合，水污染防治與清潔生產相結合。修訂的《水污染防治法》規定，政府應當合理規劃工業布局，對造成水污染的企業進行整頓和技術改造，采取綜合防治措施，提高水的重復利用率，合理利用資源，減少廢水和污染物排放量（第11條）；國家禁止新建無水污染防治措施的小型化學制紙漿、印染、染料、制革、電鍍、煉油、農藥以及其他嚴重污染水環境的企業（第23條），對嚴重污染水環境的落后生產工藝和嚴重污染水環境的落后設備實行淘汰制度；企業應當采用原材料利用率高、污染物排放量少的清潔生產工藝，并加強管理，減少水污染物的產生（第22條）。
近年來，我國城市水環境保護的基礎設施十分薄弱，大量污水未經處理直接排入江河湖泊。隨著城市數量、城市人口和城市規模的急劇擴大，城市污水排放量迅速增長，而城市排水管網和污水處理設施遠遠跟不上城市的發展，使得水體的污染物中，來自工業源和生活源的污染物已各居“半壁河山”，特別是在城市生活污水源的控制已成為重要問題；而在一些區域農用化肥和農藥等非點源污染也較嚴重。但在水污染防治中長期是以工業污染源和工業污染物控制為重點，措施較為完備，力度較大，效果也比較明顯，而在生活污染源和生活污染物控制方面，措施較少，亦不甚得力。根據這種現狀，水環境保護立法修訂中，除繼續強化對工業污染源和工業污染物控制外，還加強了對生活污染源、面源污染的控制，實行工業污染防治和生活污染防治并重的指導思想。對生活污染，《水污染防治法》確立城市污水集中處理的原則，強調城市污水集中處理。規定實施以城市污水處理設施建設為中心的區域治理，加強城市水環境的綜合整治（第19條）。還對化肥、農藥等引起的面源污染控制提出了原則性要求，采取控制化肥和農藥流失、過量使用等措施（第38條、第39條）�！秶鴦赵宏P于環境保護若干問題的決定》（1996）中要求設市的城市，特別是非農業人口50萬以上的城市要建設城市污水集中處理設施�！端廴痉乐畏▽嵤┘殑t》對城市污水集中處理的規定進行了完善補充。明確了城市污水集中處理建設規劃和組織實施的責任主體（第14條），規定城市污水集中設施的出水水質標準、責任與檢測等，以保證城市污水集中設施的正常運行和有效發揮作用（第15條）。
水環境保護立法修訂中充實了水污染事故的應急處理制度，已防范水污染事故的危害，保障水環境安全�！秶鴦赵宏P于環境保護若干問題的決定》（1996）要求加強污染事故和災害的預警和應急工作�！端廴痉乐畏殑t》對水污染事故應急制度作出充實性規定，明確規定了企業事業單位在發生水污染事故時的立即采取應急措施的強制性責任和具體的事故報告程序及內容；對有關環境監督部門的事故調查、監測、處理、報告和通報及應急措施作出了具體的補充規定。
水環境保護立法修訂中突出了采取嚴格措施控制措施，保護飲用水源�！端廴痉乐畏ā穼訌娚铒嬘盟吹谋Ｗo在四個方面作出規定，包括禁止向生活飲用水地表水源一級保護區的水體排放污水；禁止在生活飲用水地表水源一級保護區內從事旅游、游泳和其他可能污染生活飲用水水體的活動；禁止在生活飲用水地表水源一級保護區內新建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目；在生活飲用水地表水源一級保護區內已設置的排污口，由縣級以上人民政府按照國務院規定的權限責令限期拆除或者限期治理等（第20條）。并規定在生活飲用水源受到嚴重污染，威脅供水安全等緊急情況下，采取強制性的應急措施（第21條）。《國務院關于環境保護若干問題的決定》（1996）中要求重點保護與人民生活密切相關的飲用水源，依法劃定生活飲用水源保護區并嚴格管理�！端廴痉乐畏▽嵤┘殑t》進行了補充和細化，明確生活飲用水源保護區的水質標準；對生活飲用水水源保護區劃定權限及程序作了規定；生活飲用水水源保護區級別劃定（第20條~第23條）。
4
以強化政府職責和鼓勵公眾參與為主要推動因素
4.1
強化政府責任和權力的規范
水污染防治特別是綜合性的水污染防治是大規模的公益性事業。在這種活動中，政府的作用極為突出、極為重要，也極為有效。政府的堅強決心、強硬態度、強力干預實施和強制措施，不僅是必不可少的，而且是必須予以強化的。無論是發達國家或國內的發達地區，還是發展中國家或國內的欠發達地區，也無論是實行計劃經濟還是實行市場經濟，現在和將來，皆為如此。這既是理論證明，更是為實踐所要求和證實。在水污染防治這一艱巨的工作中，仍需要堅持并強化政府的責任，繼續并深化政府對環境質量負責的指導思想和基本原則。同時，隨著政府部門在我國水環境保護中正發揮著越來越大的作用，同時政府干預失靈和過度干預的問題也日益突出。在強調“依法治國”、“依法行政”的今天，強化政府責任、權力的規范，是十分必要和重要的。
修訂的水環境保護法加強了政府在環境保護規劃和計劃、水環境質量、污染總體控制、清潔生產、飲用水源保護等方面的責任和權力規范，并細化了法律責任條款。將政府對水環境質量負責的具體要求，主要確定在進行水污染防治規劃和水環境功能區劃，維護水體的自然凈化能力，制定水環境標準和重要江河流域的省界水體適用的水環境質量標準，確定主要水污染物排放總量控制任務，保護飲用水源與其他具有重要經濟文化價值的水體，防治城市水污染和化學、農藥造成水污染，解決跨行政區域的水污染糾紛和水污染事故應急等。
在宏觀控制方面，《水污染防治法》規定的政府責任具體定位在幾個方面：國務院和地方人民政府及部門將水環境保護工作納入計劃，負責制定流域水污染防治規劃并組織、協調實施的責任（第3條，第10條）；制定水環境質量標準、污染物排放標準和重要江河流域的省界水體適用的水環境質量標準的責任（第6條~第8條，第17條）；進行重點污染物排放總量控制的責任（第16條）�！端廴痉乐畏▽嵤┘殑t》具體規定了流域水污染防治規劃的內容（第2條），重點污染物排放總量控制計劃、分配、實施方案、許可證發放等（第6條~第10條）。
在實行區域控制和集中控制方面，《水污染防治法》規定的政府責任具體定位在幾個方面：規劃、鼓勵和扶持城鎮污水集中處理設施建設方面的職責（第19條）；防治農業面源污染的職責（第39條）；產業結構和產品結構調整，推行清潔生產，合理布局和規劃的職責（第11條）等；將宏觀調控的責任予以落實。
在水環境的保護與改善方面，《水污染防治法》規定的政府責任具體定位在幾個方面：維護江河的合理流量和湖泊、水庫以及地下水體的合理水位，維護水體的自然凈化能力的職責（第9條）；保護飲用水源的職責（第20條，第21條）；保護風景名勝區水體、重要漁業水體和其他具有重要經濟文化價值的水體的職責（第12條）等。
政府是由各職能部門和專門管理機構有機構成的整體組織系統、決策和執行體制及實施機制。因此，在強調政府的環境保護職責時，就必須同時強調和強化各職能部門、機構的職責�！端廴痉乐畏ā吩诘�9條、第10條、第19條、第22條和其他條款中，具體規定了政府各有關部門在開發、利用和調節、調度水資源時保護水環境，水污染防治規劃制定，合理規劃工業布局，保護城市水源和防治城市水污染，飲用水源保護區劃定、規定淘汰嚴重污染水環境的落后生產工藝和嚴重污染水環境的落后設備，處理漁業污染事故等方面應負的職責。
4.2
鼓勵公眾參與
公民的環境權利越來越受到重視，公眾參與是實施可持續發展的一項重要措施。目前我國的環境法加強了對公民參與的明確、具體規定，為公眾參與環境保護的根本保證，鼓勵和保護公眾更多地參與環境管理，促進環境保護目標的實現。并加強公眾環境意識提高的宣傳、教育、培訓，為環境污染防治和環境保護的發展提供持續的社會根本動力。
修訂的《水污染防治法》規定環境影響報告書中應當有該建設項目所在地單位和居民的意見。為公眾參與水環境保護提供了具體途徑。
5
以行政強制和經濟刺激為實施機制
5.1
實施以許可證管制為主要實施手段和法律形式
修訂的《水污染防治法》原則規定了重點污染物排放的總量控制制度（第16條）。《國務院關于環境保護若干問題的決定》（1996）中亦有同樣規定。
為實施這一制度，《水污染防治法實施細則》在總結近幾年總量控制制度實施經驗的基礎上，借鑒地方和國外總量控制立法經驗，細化重點污染物排放總量控制和排污許可制度，對總量控制作出細化和更具可操作性的具體規定（第6條~第10條）：(1)
借鑒國外的先進經驗和國內實踐經驗，《水污染防治法實施細則》將總量控制與排污許可制度結合在一起；(2)
明確提出總量控制制度的核心要求是在凍結排放總量的基礎上，實現總量削減，以使環境質量得到切實改善；(3)
通過對總量控制計劃和實施方案內容的規定，確定了總量控制制度的適用范圍、實施原則和要求及責任等實體法方面的具體內容；(4)
規定指標了分配原則；(5)
對總量控制計劃的制定程序、總量控制實施方案的制定程序、排污單位重點污染物排放量核定制度以及排污許可證的發放與管理，作出了具體的程序法方面的規定；(6)
規定總量控制的監測保障等。
5.2
確立“達標排放”原則并界定具體范圍
修訂的《水污染防治法》中表現出“達標排放”的原則要求，并規定超標準排污的企業事業單位必須制定規劃，進行治理，并將治理規劃報所在地的縣級以上地方人民政府環境保護部門備案（第15條）。
《國務院關于環境保護若干問題的決定》（1996）中明確規定了達標排放，并規定對超標排放的，限期達標或者停止超標排放；對逾期未完成限期治理達標任務的，責令其關閉、停業或者轉產。
《水污染防治法實施細則》以既成前提的方式，確立了“達標排放”的原則和基本要求�！端廴痉乐畏▽嵤┘殑t》強化和細化了“達標排放”的原則和要求，對“達標排放”原則的具體要求和使用范圍進行了界定。依《水污染防治法實施細則》中的有關規定，“達標排放”并不限于點源的限制和達標要求，還擴張到區域；不僅是對排放的限制，還延伸到環境質量方面。分別按區域（流域）控制和排放點源控制，提出了具體要求。在區域控制的達標要求中，包括了跨界水體的出境水質達標、區域總量控制達標；對點源控制，實行以排污許可證為實施基礎的強制性“達標”要求，包括排放單位的排放濃度達標、總量控制達標、排污規范化達標、限期治理達標等內容。這一原則不是空泛、抽象的彈性要求，而是有著具體內容的強制性義務要求。“達標排放”的要求和范圍具體包括：(1)
排放污染物的濃度應達標；(2)
總量應達標，即達標排放要求亦適用于總量控制；(3)
達標要求也適用于流域控制和水環境質量控制；(4)
達標要求還包括了飲用水質達標；(5)
城市污水集中處理設施出水水質達標；(6)
船舶防污設備達標；(7)
排污口設置和排污口管理規范化達標等。
5.3
改進與強化經濟刺激措施
環境經濟手段是是環境污染防治法律制度間接調控的主要措施。環境經濟刺激制度改變無償或者低價使用環境資源并將環境成本轉嫁給社會、他人及后代的傳統作法，從而有利于充分實現經濟、社會、與環境協調、持續、健康發展的政策目標。近年來我國環境法注重強化經濟刺激手段的運用，在立法中此類的規定有所增加，形式種類的范圍有所擴大�！秶鴦赵宏P于環境保護若干問題的決定》（1996年）明確規定，“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”，并要求國務院有關部門“建立并完善有償利用自然資源和恢復生態環境的經濟補償機制”。在水環境保護立法中，同樣也改進與強化經濟刺激措施的應用。
《水污染防治法》規定了排污費和超標準排污費制度，修訂時明確規定排污費和超標準排污費必須用于污染的防治，不得挪作他用（第15條）。
修訂的《水污染防治法》建立了城市污水集中處理有償服務收費制度，規定城市污水集中處理設施按照國家規定向排污者提供污水處理的有償服務，收取污水處理費用，以保證污水集中處理設施的正常運行。向城市污水集中處理設施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費。收取的污水處理費用必須用于城市污水集中處理設施和運行，不得挪作他用（第19條）。
修訂的《水法》建立了水資源費制度，規定除家庭生活和零星散養、圈養畜禽飲用等少量取水外，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照規定，繳納水資源費（第48條）。
5.4
以強化法律責任為強制保障條件
修訂的《水污染污染防治法》與《水污染污染防治法實施細則》擴充了法律責任條款，增加了應受處罰的情節種類，細化了應受處罰的情節，大幅度調整了罰款限額。
6
新時期水環境保護法的展望
我國水環境保護法經過修訂，得到了發展。但面對我國全面建設小康社會的新任務、可持續發展和依法治國的新觀念、“入世”的新要求，也還存在一些問題解決，在一些領域需要立法的進一步發展。如，流域管理與跨行政區域管理、水環境功能區劃與達標、公眾參與、水資源開發與水環境保護的協調、海洋保護與水環境保護的協調、水的循環與水環境恢復、水環境安全保障、水環境保護的產業化與市場化、面源污染控制、水環境執法的強制實施等。我國水環境保護立法將進入發展的新時期，水環境保護法的創新和完善將在對制度的既往、現狀與未來進行實證信息描述和負面影響的綜合評估的基礎上，將觀念、原則和制度的創新與繼受相結合，不斷進化。
