中國城市水業市場化：BOT還是準BOT

時間：2006-12-04 來源：作者：

近年來，BOT（建設-經營-移交）幾乎成為中國城市水業市場化的代名詞。作為社會資本和政府的結合，BOT項目的優劣勢都很明顯：在產權最終由政府獲得的前提下，吸引社會資本投入到公共基礎設施建設中，彌補財政資金不足，減少政府的財政負擔和債務風險；有效引進先進技術和管理，提高經營管理效率；前期費用高，本質是政府與企業長達20～30年的權責約定，需要設計科學的體系和規范的程序來保障。
     準BOT則是針對國內近年來出現的，大量號稱BOT項目而實際不具有項目融資特征的項目而提出的一個概念，與BOT最根本的區別就是不屬于項目融資。
     在中國城市水業市場化進程中，不管是BOT還是準BOT，我們都要進行冷靜的反思。
     城市水業面臨BOT選擇難題
     自從1998年成都第六水廠B廠應用BOT模式建設，并作為國家BOT的試點以來，BOT模式在城市水業中發展迅速。最初以規范的BOT模式為主，主要投資人、資金來源和融資形式都是國際化的。代表性的項目除了成都項目外，還有北京第十水廠A廠等。目前則以準BOT模式為主導，據不完全統計，現在各種類型的準BOT項目已經達幾百個，而且投資方基本都已“國產化”。
     BOT的流行主要有以下原因：
     首先，投融資體制改革跟不上城市水業發展的投資需求。作為城市水業主要投資主體的城市政府，在城市化水平迅速提高的背景下，普遍存在財政資金不足，市政債券等政府商業融資手段受限的問題，建設資金不能得以滿足。
     其次，部分政府存在想把水業投資當包袱甩掉的思想，加上將引資作為政績考核標準的觀念，更使城市政府不顧自身監管能力和地方經濟能力的限制，一哄而上要搞BOT。
     第三，由于對BOT的誤解和曲解，以及部分媒體半懂不懂的宣傳造勢和推波助瀾，夸大了BOT的優勢，沒有客觀認識BOT的特征和適用性。
     第四，中央政府對城市政府缺乏有效的指導、約束和監管，特別是在法律法規上跟不上實際的需求，有關BOT和特許經營方面的法律法規是空白。即便是2004年5月實施的建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》，也存在法律層次不高、可操作性不強的局限。
     最后，在需求巨大、概念熱炒、法律空白、地方政府無知無畏卻有為的情況下，一些同樣一知半解的企業在逐利本性的驅使下蜂擁而入水業市場，特別是資金門檻較低的中小城市和城鎮的水業市場。