BOT模式通過引入競爭,一定程度地提高了效率,降低了成本.但即便是規范的BOT項目也存在問題.以成都項目為例,作為國家試點的BOT項目,總體上操作規范,運作成功,在當時國際金融危機的背景下堪稱BOT項目融資的典范之作.但是,中方在水量需求預測和宏觀經濟通貨膨脹率預測上出現偏差,導致水量保底過高和價格調整的不科學性,使作為BOT合同水量購買方的成都自來水公司連年虧損,從而引發了普遍的抱怨和質疑.

準BOT成為主要矛盾的焦點

    事實上,針對BOT項目形式的主要爭議與問題,基本上都是針對準BOT項目而言.準BOT由于沒有必要的前期環節和銀行以項目融資形式的介入,加上協議雙方對BOT的特性缺乏正確認識,使政府和投資人的程序都大大地簡化了.項目投資人良莠不齊,運作過程不規范,特許經營協議遠未達到詳盡完整.鑒于特許經營期限的長期性,這些問題必將成為將來出現更大問題的隱患.

    資本的逐利本性,加上中小城市和城鎮的水業市場較低的進入門檻,造成了水業市場參與競爭者的水平低下,一些缺乏運營,管理和建設經驗的企業通過壓低價格或非正當手段來獲取項目權,擾亂了市場.在低價表面的背后,項目公司因為沒有受到必要的法律約束和政府監管而有恃無恐.要么假借各種理由在簽約后不斷提高要價,要么以工程的偷工減料,粗制濫造,低效運行或不運行非法獲取利益.損失的最終承擔者必然還是公眾.
然而混亂的根源在于政府,許多地方政府只注重眼前利益,把引資作為唯一目的,其中還合法或者不合法地夾雜著個人利益,從而在主客觀兩方面都造成項目運作過程不規范,無意甚至有意地造成特許經營協議粗糙,法律漏洞多,價格過高,以及超出政府職能的不合理承諾.在對政府部門缺乏嚴格的監管前提下,這些因素將嚴重侵犯公眾利益.當項目進入運營階段,收益率如果過高,為地方政府或者自來水(排水)公司所無法承受,那么伴隨地方政府的換屆,又將可能成為政府違約的誘發因素,客觀上將增加投資人的風險.

    特許經營中關于項目資產所有權的限制性安排是根據項目融資的特點和城市水業的公益性特征所決定的,是國際慣例.在準BOT形式的項目中,由于沒有采用項目融資的形式,也沒有規范的合同約束,項目資產的抵押普遍超出了項目本身的范圍,這不僅對城市水業運營的可靠性產生威脅,也引發了對項目資產的所有權的完整性問題的法律爭議.

政府角色是問題核心

    無論是BOT,TOT,準BOT,還是產權整體轉讓,都歸屬于PPP(公共部門,私人部門合作)模式.因而在這些項目中問題的核心就是政府與項目投資人的關系.在PPP項目的投資,建設,運營,服務,監管,支付等諸多方面,政府與企業都緊密而深刻地關聯著.因此,項目成功與失敗的關鍵就在于界定政府與企業的責任和權利,并以有效的形式予以約定.

    專家認為,政府角色與定位,政府經驗,政府監管體系等都是決定項目成敗的關鍵因素.BOT的有關問題的出現就在于政府部門忽略了PPP項目的復雜性和長期性.其實,政府能力的不足可以通過相關咨詢服務機構的協助和嚴格的程序來彌補.但是必須由政府自己完成的是角色轉變,即由原來的建設和行業管理轉變為代表公眾利益的監管者.

    現實中準BOT項目事實上已經大量存在,而且數量還在不斷增長.如何建立一套適用的支撐體系,給這些項目一個合理的出路,是迫切需要研究和解決的問題.該問題的根本解決在于市場化管理體制和投融資機制的健全,目前可以從兩個方面開展具體工作:首先,要立即建立對城市政府項目決策的約束機制.政府對BOT的正確認識,是政府正確利用BOT融資方式和判斷選擇項目投資人的基礎.目前的水業投資中,BOT的功能被夸大和歪曲了,適用條件被忽視了.