城市水務市場現狀與展望

水務工程建設與運營需要巨額資金，僅靠政府投入難以為繼，發展水務市場，通過市場化的方式進行城市水務工程的建設、運營與維護是城市發展的必由之路，中國加入世貿組織也要求轉變水務管理政府職能，加快開放水務市場。目前水務市場發展中存在以下問題：一是水務一體化管理的程度不高。已經成立水務局或實施水務管理的城市供水、節水、排水、污水處理回用幾方面依然存在相互脫節的問題。沒有實施水務統一管理的城市，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，政出多門，難以形成有利監管的統一的水務市場。二是部分城市水務運行機制政企不分。在計劃經濟體制下，城市供水和污水處理設施的建設基本上全部由國家投資、地方政府直接經營管理，國家有限的投資遠不能適應城市化的迅猛發展和城市規模的不斷擴大，致使本應適當超前的城市供水排水與污水處理的基礎設施嚴重滯后。三是現有法律法規不能滿足新體制的要求。受過去水資源分割管理體制和“行業立法”的影響，涉及水管理問題的不同部門政策、法規不盡一致；水務工作缺乏系統的政策法規保障。其次，有些現行的法律法規不能滿足新體制的要求，部分法律法規阻礙了全國水務管理體制改革的進程。例如國務院《城市供水條例》明確的執法主體是地方人民政府建設行政主管部門，城市供水劃歸水務局后，執法主體不明。四是水費和污水處理費等水務產品與服務價格不到位。中國正在大力推進的水價改革，對拓寬水務市場融資渠道及改革現行供排水管理體制至關重要，只有在價格達到補償成本及償還投資的水平時，才能廣泛吸引各類資本參與中國水務事業。據了解，目前中國城市居民用水價格帶有極強的福利性及公益色彩，價格背離價值現象嚴重。供水企業處于經營虧損或保本狀態；開征污水費的城市不到全國城市總數的一半，且標準低，難以滿足污水處理設施日常運行與維護；由于尚未出臺回用水價格政策，許多城市中水處于無償使用，難以吸引投資進行大規模建設。專家認為，目前供、排水企業的凈資產利潤率只有達到6%以上，才能吸引投資者介入，而達到此水平，現行自來水及污水處理價格須有不同程度的上漲。五是水務企業普遍虧損，投資渠道不通暢。在計劃經濟體制下，我國對城市供水和污水處理設施的建設、運行與價費政策實行統一領導、分級管理的體制，城市供水和污水處理設施的建設基本上全部由國家投資、地方政府直接經營管理，國家有限的投資遠不能適應城市化的迅猛發展和城市規模的不斷擴大，致使城市供水排水與污水處理的基礎設施嚴重滯后，由于供水和排水企業都是國有獨資企業，水費和排污費由政府定價，不足以支持水務企業的自持運行，水務企業普遍虧損。

為推進水務市場發展，迎接入世挑戰，建議采取以下對策：一是繼續推動城市水務體制改革。結合正在開展的地市機構改革工作，積極推動城鄉水資源統一管理，供水、用水、排水、污水處理一體化管理的城市水務管理體制，力爭用2-3年時間，在全國全面實現城市水務統一管理，上海市、黑龍江省已實現轄區內城鄉水務統一管理，河北省將于2002年實現全省城鄉水務統一管理。為加快發展城市水務市場提供體制保障。二是建立多元化的城市水務投融資體制。第一種形式是直接融資，包括發行水務企業債券，直接上市或買殼間接上市通過股票市場籌集建設資金，部分重點建設項目發行境外債券，或吸引外資或民間資本投資水務市場等。第二種方式是在全國或區域建立規范化的水務產業投資基金，或由國家開發銀行建立國家水務建設基金。產業投資基金是通過基金受益憑證募集資金，交由專家組成的投資管理機構運作，主要用于特定產業發展的多元化投資組合和中長期投資工具，非常適用于回收期長、收益率高、投入規模大的水務建設項目投資。第三種方式是吸引海外資本和民間資本以獨資、合資、合作等方式投資于城市水務工程建設與運營。逐步實現供排水企業國有資產股權化，項目投資多元化，企業運行市場化，行業監督法制化，探索水務企業存量盤活、資產重組、資產變現、資本市場運做、社會招商、政府貼息貸款等多種現代融資方式，解決水務投資渠道問題。三是建立政、事、企分開，產業管理市場化的城市水務運行機制。把政府職能切實轉變到宏觀調控、公共服務和市場監管上來，企業按市場規律運做，按現代企業制度進行自身建設。綜觀西方發達國家的做法，一是供排水企業完全私有化，如英國和捷克，另一種做法是特許經營，所有權控制在政府手中，與私營公司簽訂特許權協議，目前法國75%的公共供水和1/3的污水處理是由私營公司經營的。參照國外經驗，我們應該在逐步開放水務市場，實現產權關系多樣化和投資主體多元化方面進行試點和探索，逐步形成“市場開放，加強監管，把住準入，特許經營，統一管理，官督民辦”的城市水務市場格局，并重新清理、制定水務管理法規。四是建立合理的水價形成機制，吸引民間資本和海外資本進入水務行業。通過水價改革，將建立合理的水價形成機制。今后居民生活用水和其它各類用水將實施定額累進加價及階梯式計量水價，同時針對不同城市的特點實行季節性水價，以拓展水價上調空間。

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