近年來，以區域涉水事務統一管理為標志的水務管理體制改革取得重要進展，全國成立水務局和實施水務統一管理的單位1239家，占全國縣級以上行政區總數的52％，北京、上海、深圳、大連、武漢、西安、哈爾濱等一大批重要城市都成立了水務局。2004年3月，以北京市組建水務局和海南全省實現水務統一管理為標志，水務管理體制改革進入了一個新的階段。在新的發展階段，水務工作的重點要從推進水務管理體制改革向深化水務管理體制改革轉變，從建立水務管理體制向創新水務運行機制和健全水務法規體系轉變，同時加大對水務市場化改革的指導力度，致力于建立政府主導、社會籌資、市場運作、企業管理的水務良性運行機制。

    城市水務產業具有經營形式的自然壟斷性、投資的低回報性和高穩定性、資本高沉淀性以及由于政府定價造成的低需求彈性等特性。由于城市水務的以上特性，城市水務基礎設施單純依靠政府投入難以為繼。城市水務市場化改革可以提高運行效率和改善服務質量，解決政府投資不足問題。

    因此改革城市水務投融資機制，推進城市水務市場化進程，對深化水務管理體制改革，推進水務事業全面、協調、可持續發展具有重要意義。

　　為總結水務系統在水務市場化改革方面的經驗，以全面、協調、可持續的發展觀為指導，進一步推動水務市場化健康發展，對水務市場化改革進展較快的上海、深圳、蘇州、宿遷、武漢、珠海、北海、海口、三亞、呼和浩特、包頭、銀川等市水務局、供排水企業、水務投資公司等單位進行了深入調研，在此基礎上，形成了城市水務市場化調研報告。

一、城市水務市場化發展現狀

　　 1. 城市水務概況

　　城市水務市場化與產業化緊密聯系。水務產業化是水務市場化的基礎，而良好的市場機制又能促進產業化的發展。城市水務主要包括城市防洪、水系治理、水源保護，以及取水、供水、排水、污水處理及回用等領域。從國際經驗來看，城市水務的取水、供水、排水及污水處理等業務已經被充分整合，現代水務企業已經滲透到水務產業鏈的各個環節。

　　我國的城市水務是從供水行業逐步發展起來的。早在1882年，上海建成了我國第一家自來水廠——楊樹浦水廠。到1949年新中國成立，全國建有自來水廠72個，日供水能力240萬m3，供水管道長度6600km。新中國成立以來，特別是改革開放以來，由于經濟的快速發展，供水設施的不足及其對經濟的制約作用逐漸顯現出來。國家和各級地方政府，把解決供水問題作為政府工作的重要議程，把供水設施建設作為城市基礎設施建設的重點，不斷加大投入，使得城市供水設施建設取得了巨大成就。到2002年，全國城市自來水供水能力15362萬m3/d，年供水總量3100738萬m3，用水人口27420萬人，供水管道長度255054km，用水普及率77.5％；城市污水年排放量3375959萬m3，污水處理廠537座，處理能力3578萬m3/d，年污水處理量1349377萬m3，排水管道長度173042km，污水處理率39.7％。根據2003年水務管理年報的統計，全國水務系統(水務局和實施水務統一管理的水利局)自來水供水能力6546萬m3/d，供水管道長度13226lkm，年供水總量1412448萬m3；污水年排放量1210535萬m3，有污水處理廠281座，排水管道長度142646km，年污水處理量398991萬m3/d。

　　 2．城市水務市場化改革的背景

　　新中國成立以來，我國一直把城市供水排水等城市水務行業作為公益性事業，由政府進行集中統一管理。政府既是政策制定者和監督者，又是具體業務的實際經營者，在行業內形成了一種典型的行政性壟斷。

　　城市水務運行中存在的主要問題是：第一，政企不分、政事不分，企業缺乏自主權和積極性；第二，水務行業管理缺乏明確、配套的政策，在企業改制、產權制度改革等方面各行其是；第三，缺乏競爭激勵機制，企業虧損經營，財政補貼沉重；第四，生產效率低，服務質量差；第五，水務投資主體單一，缺乏穩定、規范的建設資金渠道，沒有形成多元化的投融資新機制，滯后于城市發展；第六，排水運營維護單位長期被作為事業單位管理，投資由國家和地方政府負責，污水處理的運行費用難以維持。

　　按照國家的發展目標，我國到2010年城市化率將由目前的30％提高到45％。據推算，城市化水平每提高一個百分點，城市人口將增長1000萬人，由此將新增大量的水務設施需求。未來5年，全國城市供水普及率將達到98.5％，新增城市供水能力4500萬m3/d，總投資近7000億元；5年內所有設市城市都要建設污水處理設施，處理規模將達到4000萬～5000萬m3/d，污水處理率將達到45％，目前在建和準備建設的城市污水處理廠就達1000個以上。為達到此目標，需要投入上萬億元資金，興建大量供水設施、排水設施和污水處理設施及相應的管網系統。水務建設需要的巨額資金，僅靠政府投入難以為繼，發展水務市場，通過市場化的方式進行城市水務工程的建設、運營與維護是城市發展的必由之路，中國加入世貿組織也要求轉變水務管理政府職能，加快開放水務市場。這就是城市水務行業市場化改革的宏觀背景。

　　3．城市水務市場化改革的發展過程

　　城市水務市場化改革是在借鑒發達國家水務發展經驗，在各地水務系統試點探索和政府積極推動下進行的。

　　 2001年12月11日，國家計委發出了《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》，指出要“逐步放寬投資領域”，“除國家有特殊規定的以外，凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均鼓勵和允許民間投資進入；鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，參與經營性的基礎設施和公益事業項目建設”。

　　 2002年1月，國家計委發出《“十五”期間加快發展服務業若干政策措施的意見》，指出要積極鼓勵非國有經濟在更廣泛的領域參與服務業發展，放寬外貿、教育、文化、公用事業、旅游、電信、金融、保險、中介服務等行業的市場準人。

　　 2002年3月，國家計委公布新的《外商投資產業名錄》，原禁止外商投資的供排水等城市管網首次被列為對外開放領域，國家在城市公用事業及基礎設施行業擴大開放的政策逐步到位。

　　 2002年12月，建設部出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，要求以體制創新和機制創新為動力，以確保社會公眾利益，促進市政公用行業發展為目的，加快推進市政公用行業市場化進程。鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設，形成多元化的投資結構。

　　 2004年3月，建設部發布《市政公用事業特許經營管理辦法》，對獲得特許經營權的企業和政府主管部門的職責進行了明確的界定。

各地在推進水務市場化改革中經歷了以下主要階段：

　　 (1)以水務建設項目招商引資為代表，20世紀80年代末期開始了城市第一階段水務投資改革，城市政府通過直接或間接擔保，獲得政府間貸款或國際金融組織貸款。在這一輪引資中涉及主要大城市的100多個項目，未涉及產權關系。

　　 (2)在中央禁止城市政府參與擔保等直接融資行為之后，20世紀90年代中期開始了第二階段投資探索，外資開始以合作經營并且保證固定回報的形式投資城市水廠項目(基本不包括城市管網)，同樣回避了產權關系的明晰問題，只是明確了投資回報。

　　 (3)20世紀90年代后期開始以大量的BOT(建設一運營一移交)方式為代表的第三階段改革探索，BOT針對單個新建項目(主要是水廠項目)，放開了一定期限的有限產權，實現了項目的有效融資，但是回避了城市水業的原有資產的產權處置。

　　 (4)隨著城市水務企業改制的全面展開，政府公共管理職能與資產出資人職能的分離，尤其是黨的十六大以后，水務企業的產權改革真正拉開帷幕，上海、深圳、三亞等城市水務企業的部分股權轉讓，標志著水務行業市場化進入了產權制度改革的階段。