論我國城市水務運營的專業化發展趨勢

深圳市金信安水務投資有限公司  呂晃

　　2001年以來，《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》、《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》、《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》等一系列鼓勵和促進城市供水、污水處理公用事業市場化發展文件的依次出臺，我國城市水務進入了市場化發展階段。近年來，各地水務市場化招商活動紛紛開展，各種市場化模式，例如出讓股權、設立合資公司、BOT、TOT、經營權轉讓等等，也被紛紛采用。
　　 隨著城市水務市場化的深入，有關市場化模式、市場準入、政府監管、價格機制等熱點問題，成為水務界、法律界廣泛探討和研究的課題，雖在2005年9月10日，建設部下發了《關于加強市政公用事業監管的意見》，水務界開始對水務項目的運營和政府監管加以重視，但對于城市水務運營問題的研究分析仍為數不多。實際上，城市水務的運營管理關系到千家萬戶的用水安全，關系到城市的水環境治理和水污染防治，應當給予足夠重視。
　　 而當前各地水務運營處于比較處級的發展階段，從全國范圍來看，分散、割裂，不被重視，不盡專業。實際上，以水務運營的專業特點和水務市場的行業特點，我國城市水務運營應走專業化、集團化發展的道路，將出現全國范圍內的有實力、有規模的水務運營專業企業。本文將對此觀點進行論述，并比較一個相似行業--物業管理行業的發展歷程來印證此觀點。

一、水務市場發展現狀

1.1 城市水務市場化現狀
　　 早在90年代，國際3大水務巨頭威立雅（威望迪）、泰晤士、蘇伊士就已開始進入我國水務市場，但因當時政策、法律不健全，當時的很多項目在國務院清理固定回報項目時被中斷或政府回購，沒有取得很好的效果。
　　我國水務市場改革的規范發展應當是自2002年起，國家計委、建設部、環保總局等單位出臺了一系列規范文件之后開始的。回顧這短短幾年水務市場的發展，可以總結為三個發展階段，第一個階段的核心是市場開放，打破壟斷；第二階段是引入競爭；當前正逐步邁進第三個階段，改革目標開始重視效率的提高，開始注重監管、重視運營和服務水平、關注公眾利益和安全^※。在投融資方面，出現了威立雅、中法水務、首創股份、中環保、深水集團等規模較大的全國性水務投資企業，初步形成了水務市場競爭格局。但總體來說，市場化的時間尚短，程度不高，仍處于市場化發展的初期。
　　 1）市場化的程度不高。目前開展市場化的基本為中心城市和發達的二級城市，欠發達地區、較邊遠地區城市的市場化進程緩慢。而且經過了2003年、2004年的快速發展后，市場逐漸進入了理智發展時期，政府、投資人、消費者都對水務市場化越來越理智和成熟。
　　 2）從投融資角度看，各種投融資模式并存，包括政府專管、公私合營、社會資本專營等，而對于各模式的優劣、利弊，對于在不同的地方條件下采取何種模式，并沒有形成一定的共識，更未得到實踐的檢驗。而且在各種模式下，采取怎樣的具體操作條件和交易結構為優，也都存在很大的爭議空間。
　　 3）參與水務市場化的投資主體很多樣，按資金背景分類有外資、國有、上市公司、民營資本，按企業歷史分類有建設施工型、設備制造提供型、純投資型、投資管理綜合型等，按投資區域分類有全國型、地區型和本地型。而且各類投資主體均占有一定的市場份額，均有一定的市場發展空間，市場非常分散。
　　 4）政府監管方面，建設部的《特許經營辦法》及合同范本雖然對政府監管給出了指導性的原則，但水務市場政府監管職能的轉變和規范是一個系統工程，涉及的內容方方面面，而且各地的情況差異很大，在實際操作中還存在很多的問題，成熟規范的政府監管機制遠未形成。
1.2 城市水務運營管理現狀
　　 在水務市場化程度不高的大環境下，城市水務運營基本沿革了原有的政府主導管理體制，絕大部分從屬于投資主體或國有資產所有單位。在國有的水務企事業里，運營管理直接由水務企事業承擔；在市場化的項目中，則區分已建項目和新建項目，已建項目市場化后一般不改變原有運營團隊的主體，新建項目則隸屬于投資主體，由投資商自建自管。
　　從全國范圍來看，可以區分為以下4種運營類型：
　　 1）國有水務企業直接運營管理。目前國內大部分城市的水務企業仍屬于國有企業的性質，供水公司、排水企事業單位隸屬上級政府主管部門或國有獨資的資產管理公司，政府主導色彩濃，為垂直化管理模式，各地之間的橫行聯系不緊密，市場總體非常分散。
　　 2）少數幾個中心城市的大型水務企業改制成立了較規范的水務集團公司，例如重慶、武漢、沈陽等，并對周邊地區的小型水務企業開始整合，其運營管理由原水務企業管理團隊繼續承擔。
　　 3）一些全國性水務投資公司進入掌控的水務企業則基本由當地的運營管理團隊負責運營，各地項目基本各自為政，基本未形成高效的運營平臺。
　　 4）其它一些地方性投資商進入的水務項目一般由投資商自建自管，市場更為分散。
　　總括來說，目前我國城市水務的運營管理隸屬于多樣的投資主體，呈現出極其分散、地區割裂的特點。
　　反觀國際水務市場，3大水務巨頭（威立雅、蘇伊士、泰晤士）均以強大的運營管理能力作為其核心競爭力之一，同時在很多其它國家、地區也只單純的輸出技術和管理，并不一定參與投資活動。威立雅近期在國內的投資策略也開始有所調整，逐漸加強聯合戰略合作伙伴、以投資帶動運營的新模式，著重加強運營管理輸出。
　　在我國，水務運營的未來發展道路在哪里，是否會走出專業化發展的道路，是否也能涌現像威立雅一樣的專業運營企業呢？在此，先來比較一個相似的行業，房地產項目的物業管理行業，從其近20年的專業化發展歷程中獲得啟發和經驗。

二、比較物業管理行業的發展經驗

　　物業管理，說得簡單一點就是對住宅、商業樓宇的維護和管理服務，在國內算是一個新興行業，在近二十年來跟隨房地產業的發展而快速發展起來的。
　　物業管理從早期簡單的物業維護、安全保衛、清潔衛生發展到現在的全程物管綜合服務，其專業化水平和綜合管理水平在不斷的提高和創新，公眾對所居住、辦公場所的物業管理質量也愈加關注。物業管理目前在國內已進入了專業化、集團化運作的發展階段，出現了包括中海物業、萬科物業、招商物業、戴德梁行顧問等在內的專業物業管理公司和顧問企業，形成了全國性的物業管理專業品牌，行業發展日趨成熟。
2.1 水務運營與物業管理的共通之處
　　比較水務運營和物業管理，兩個行業貌似毫不相關，一個是城市供水、污水處理運營管理，另一個是住宅、商業樓宇的維管服務，但兩個行業實質上存在很多共同的特征，研究物業管理業的發展歷程對分析水務運營的發展趨勢有著相當的借鑒意義。下面對兩行業的共同特點進行闡述。
1、地域性強
　　水務項目和房地產項目都具有很強的地域特點，水務項目在一個城市或一定地區內為自然壟斷，水務企業都具有很強的地域特點，不同城市的水務企業之間存在較大的地域差異。
　　房地產業同樣具有極強的地域特點，房地產企業能夠跨地域發展被業內視為企業發展的重大里程碑，即使在一個城市內，不同的樓盤項目之間也相對獨立和隔離，房地產項目具有天然的地區性和分散性特點。
2、專業性強
　　水務項目運營綜合了生產運營、構筑物維養、專業設備維護更新、水務專業服務、政府關系協調等幾個專業領域的運營管理內容，專業性要求很高。物業管理同樣要求具備建筑物維養、專用設備維護、物業專業服務等方面的綜合能力，而且隨著房地產業競爭的日趨激烈，物業管理的專業要求還在不斷提高。
3、投資主體多元性
　　水務項目在市場化之前基本由當地政府投資，雖然投資資金同為政府出資，但實際上各地的情況差異很大，各地的管理模式、監管制度都有很大的不同，各地的管理水平、發展程度更是存在巨大差異。市場化之后，水務項目的資金渠道開始多元化，外資、民營、國有、上市公司、合資等等，投資主體更是豐富多樣。投資主體由于股東背景、發展歷史、綜合實力等眾多因素的影響，綜合實力差異很大，相對應運營管理水平也差異很大。
　　同樣，房地產項目的開發主體也是十分豐富多樣，既有實力雄厚的全國性開發商，也有實力規模不一的本地開發商，各個開發商之間的實力和經驗差距懸殊。
4、具有公共物品的特征，政府介入監管
　　從經濟學的角度來說，水務運營和物業管理都具有公共物品的特征，即消費者很分散，眾多消費者集合消費一個主體提供的單一服務或物品，該服務或物品主要滿足消費者的共性需求，難以具備消費者的個性化特征。只是水務和物業所涉及的消費者范圍大小不同，所提供的服務和物品不同。
　　與此同時，政府對兩個行業都介入監管，以保證公眾的利益和維持公共事務秩序。但在兩個行業上政府介入的程度不同，對物業管理，政府的監管相對原則性和指導性，而對水務運營，政府的監管非常嚴格，包括價格定價、制定質量標準等等。
5、運營質量被消費者廣泛關注
　　水為生命之源，供水的質量與安全關乎千萬百姓的日常生活和工作，供水生產穩定乃城市正常運轉所必需。同時，隨著人們生活水平的逐步提高，公眾對城市水環境的清潔優美提出了更高的要求，也就對城市污水處理數量和質量提出了更高的要求。
　　物業管理的樓宇是廣大消費者工作和生活的場所，其服務水準、維護質量與消費者居住環境質量息息相關，也為消費者所廣泛關注。
　　為直觀表示水務運營與物業管理的共同特征，將兩者的共同點歸納如下表。

　　水務運營與物業管理在行業特征、競爭態勢、行業經濟、政策環境等幾個關鍵方面都具有共同的特點，分析物業管理行業的發展歷程，對研究水務運營的發展趨勢能起到很好的參考作用。
2.2 物業管理專業化發展歷程
　　 物業管理在國內的發展經過了粗放經營到精細化、品牌化經營，再到專業化、集團化運作的一個歷程，在這個發展歷程當中，有物業管理行業自身特征的因素，也有房地產行業和外部市場環境發展的作用。為較清晰的分析物業管理專業化的發展歷程，下表總結了其發展的4大階段和同時期的外部市場環境特點。

　　回顧物業管理在國內近二十年的發展，物業管理在發展初期主要是服務于房地產企業，不同的房地產項目之間相對孤立，隨著房地產業的發展和大型房地產企業跨地域發展，物業管理逐漸發展成為一個專業化的獨立行業，有實力的物業管理企業在整合內部管理項目的同時積極對外拓展，承接其它房地產企業開發的樓盤項目，在專業化的道路上不斷發展，物業管理也成為了一個新興的行業，管理水平、服務水平、運作水平提高迅速。
　　 在此，有兩個數字可以很深刻的反映物業管理在國內的發展狀況。
　　 中海地產依托其雄厚的實力和穩打穩扎、精品管理的理念在國內取得了快速的發展，自1988年其從香港“回歸”國內以來，截至2004年底，在全國13個城市累計開發了61個項目，開發總面積超過600萬平方米。
　　 同時，其兄弟公司中海物業，自1991年在深圳設立后，除承擔中海地產項目的物業管理任務外，積極向外拓展，目前已進入了國內58個城市，截至2005年8月，其在管和顧問的樓盤總面積高達5000萬平方米，遠遠超過了中海地產所開發的樓宇總面積�？梢娭泻Ｎ飿I早已不是服務與中海地產的物業公司，已經發展為全國性的物業管理專業企業，更推動了物業管理行業在國內的蓬勃發展。

三、城市水務專業化運營的發展趨勢

　　在比較了物業管理的發展歷程后，回頭來看水務運營，實際上處于類似與物業管理發展初期的階段，投資主體多元化、項目地區特點明顯、項目分散，水務運營服務于投資主體，市場化資本推動為主，運營管理服從于項目投資活動。
　　 但綜合物業管理的發展經驗，水務運營將會走專業化發展的道路，這實際上也是由水務行業、水務項目的內在特點所決定的。水務項目運營管理實際上是一種專業化很強的管理范疇，綜合了生產運營、專業維護和服務公眾的要求，在不同的地區之間、不同的水務企業之間實質上存在著很強的共性和共同點，是完全可以獨立于投資主體、資產主體或項目投融資活動的。
　　 比較國際3 大水務巨頭，無一不將強大的技術、運營力量作為其核心競爭力之一，在很多國家的水務市場上還是只輸出技術和管理。在國內，相信隨著水務市場改革的深入，隨著水務市場化、產業化日漸成熟，水務運營也將走專業化發展道路的。
　　從水務行業的內在特點來講，水務運營的專業化趨勢可以歸結于4方面因素的作用。
3.1 城市水務的生產運營具有很強的專業性要求
　　 城市水務生產運營所涵蓋的內容很豐富，包括水處理質量控制、運營成本控制、專用設備維護保養、專用構筑物維養、運行安全穩定要求、營銷服務和政府關系協調等方面，這當中的每項工作要求運營企業具備專業的工藝技術力量、成熟管理體系、生產服務配套體系、管理人才和管理經驗。如果沒有相當的項目經驗積累和運營時間積累，一般的運營企業是難以在各方面工作都達到較高水平的。在日常穩定的生產運營時期，運營企業的水平高下不明顯，在遇到突發事件或特別情況時，缺乏實力和經驗的運營企業將難以應對，對突發事件沒有適當的措施也沒有可以調動的資源來應對，唯有具備相當綜合實力的企業才可以妥善處理并盡可能的保證生產安全。
　　 從投融資角度看，在市場準入的嚴格要求和規范招商的安排下，水務項目投資的前端競爭日趨激烈，對關乎運營成本、運營風險的運營管理，其專業要求也在不斷提升。
3.2 公眾對供水安全、供水服務的要求不斷提高，對城市水環境的清潔優美愈發關注
　　 隨著經濟的發展，人民生活水平的提高，公眾要求的已不僅僅是24小時不間斷供水，公眾開始對供水安全、供水水質和供水服務質量提出更高的要求。2004年發生的陀江污染事件和前日發生的松花江污染事件，給我們薄弱的供水保障體系敲響了警鐘，喚醒了公眾的供水安全保護意識。
　　 與此同時，人們對犧牲城市環境來獲得經濟發展的粗放型發展模式提出質疑，對經濟發展的同時切實保護和改善城市水環境、大氣環境等方面的呼聲日漸升高。
　　 公眾對供水和污水治理要求的提高，使之前不被重視的城市水務運營逐漸被關注和重視�？梢灶A見，公眾對城市水務運營將有越來越高的期望，對水務運營企業的實力將有越來越高的要求和衡量標準。
3.3 政府監管和城市水務改革對運營管理的要求
　　 在以前純國有投資運營水務設施的體制下，雖說水務企事業單位是獨立于政府的企業組織機構，但政府基本上還是通過對國有企業的內部管理、行政管理來實現管理職能的，并沒有建立有效的、明晰的、責權利相平衡的監管機制。水務市場化改革同時也是政府監管機制的改革，政府應當由公共服務的具體提供者或具體管理運營的操作者，轉變變為指導者、規劃者和市場監管者。
　　 具體來說，政府監管職能包括市場準入監管、價格監管、服務質量監管、運行安全監管以及行業規劃等，其中的價格監管、服務質量監管和運行安全監管都是對運營管理的具體監管。從時間跨度來說，市場準入監管在完成項目招商、引入社會投資人后就實現了監管職能，而更長期的、更需要堅持不懈的是運營管理期的監督管理。
　　 況且，政府作為社會公共利益的代表，對水務管理具有不可推卸的責任，供水安全、水環境治理說到底需要由政府來負最終責任。水務市場化改革只是將政府出讓了部分的公共資源，只是公共利益責任主體的改變或分擔，而不是責任的轉移。為此，政府應當也必須對城市水務的運營管理有更高的監管要求，對水務改革投資主體的運營管理能力給予更多的重視。
　　 同時，水務市場化的目標不應只局限于解決城市建設資金的不足，還應包括質量的改善和效率的提高。質量改善包括水處理標準的逐步提升，供水、污水處理服務質量的改善；效率提高通過改變原有國有的體制機制，帶來服務成本的控制和降低。水務市場化的目標應該是全面的，應更注重效率的提高和服務質量的改善。
　　 為此，參與水務改革的水務運營企業應當具備較高的管理水平和運營實力。
3.4 水務項目投資主體多樣豐富，不同投資主體的運營管理能力卻存在很大的差異
　　 目前我國水務市場上的投資主體十分豐富多樣，國有企業、外資公司、上市公司、民營企業，全國性企業、區域性企業、本地企業等等，這是由水務項目固有的地區自然壟斷特點所決定的，投資主體的多樣和復雜相信還會在未來很長的一段時期內持續。
　　 投資主體的多樣性拓寬了城市基礎建設資金的來源渠道，但同時也引出了一個問題。投資主體由于其企業背景、進入市場的時間和企業自身的實力差異，其運營管理力量并非都在一個水平線上，相比而言存在很大的差異，運營管理水平參差不齊。例如在原有供排水企業基礎上組建的地方水務集團，會受制于體制機制的制約，并不一定能將其積累的運營管理經驗和人才優勢充分發揮出來；外資水務企業則受制于對中國國情的把握和掌控，并不一定能將其成熟的國際經驗運用于國內；以資金實力為依托的，或者以本地優勢為主導的投資型企業則往往不具備豐富的運營經驗和人力資源儲備；從設備供應、工程建設轉型的投資企業同樣缺乏運營管理的經驗和人才。
　　 而水務項目是長達20－30年的長期經營項目，在投資主體成功投資進入后，將是長達數十年的運營期，運營風險將成為項目很主要的風險。在項目大規模資本投入之后，項目能否實現當初預想的投資回報，就在于項目后期運營管理的成功與否，毫不夸張的說，運營風險的控制或者說運營質量的保證關系到了整個水務投資項目的成敗。
　　 綜合上述4方面因素，水務運營固有的專業性要求、公眾不斷提高的質量服務要求和政府監管的日益完善健全與水務投資主體參差不齊的運營管理水平之間產生了巨大的矛盾，也產生了巨大的市場空間。
　　 可以想見，城市水務運營將由目前分散式、地區式、隸屬投資主體模式走向專業化、集團化的道路，將會在全國范圍形成有限數量的集團式專業運營企業，服務于不同的投資主體，運營管理著各地的供排水企業。
　　 應該來說，水務運營專業化的趨勢是比較明確的，不過需要什么樣的市場環境專業化運營的發展才更迅速，需要多長的時間才會出現全國性的專業化運營企業，則是可以進一步探討的。

四、水務運營專業化發展所需的外部條件

　　結合水務運營自身特點和物業管理的發展經驗，水務運營將由目前的每個項目分散運營、同一投資主體下的多個項目單獨運營、各個投資主體獨立發展運營隊伍，逐步向水務運營管理集團化、專業化發展。
　　 首先是有實力的投資運營企業將開始整合其下屬的眾多水務項目，建立統一的運營平臺，提煉成熟的運營管理模式，深化項目內部管理，提高項目管理效率，保證和提升項目投資收益。目前國內幾家領先水務投資企業已經在這方面開始了深入工作，例如首創股份、中法水務、安徽國禎等等。
　　 再下來一些資金驅動型投資企業迫于競爭和市場的壓力將尋求實力運營企業的聯合，運營管理實力將逐漸成為項目的核心競爭力之一。同時具備運營管理實力的企業可能受制于資金限制、投資機會減少、體制局限等原因，并非單一的進行投資介入，發現單純的輸出運營管理也存在一定的投資收益，還不影響其投資業務開展或現有項目管理，開始對外拓展，承接其它投資主體的運營管理工作，推動水務運營的專業化發展。
　　 不過目前運營管理實力作為投資主體競爭水務投資項目的重要要素，投資運營機構對輸出運營管理有一定的保留，同時原國有水務企業又受困于體制局限，難以對外進行開展多種經營，水務運營專業化的道理并不會是一帆風順。簡要來說，水務運營的專業化發展還需要一定的外部市場條件，包括：
　　 1）公眾、政府對水務運營的質量日漸重視，包括服務質量、穩定生產、設施設備維護、運營成本控制等，運營質量成為評價水務企業的重要因素，效率的提高成為水務市場化改革的重要目標；
　　 2）不同投資主體自身的運營管理實力差異巨大，公眾、政府對高質量運營管理的要求迫使其尋求外部支持；
　　 3）水務市場化進程逐步深入，投資機會逐漸減少，有實力的投資運營機構開始向外輸出運營管理，已改制的國有水務企業也開始對外拓展業務。
　　 總結來說，未來在國內水務市場還將繼續存在眾多的投資主體，水務投資市場分散，但會逐步形成一定數量的全國性的水務運營專業化集團企業，還會出現專業的水務運營管理企業，為眾多投資主體、水務項目提供運營服務，形成專業化的水務運營品牌，誕生一個嶄新的水務管理行業。

　　※ （參考傅濤《水業市場化改革第三階段的轉變》）
　　※　致謝：本文得到深圳市金信安水務投資有限公司李中董事長的大力指導和支持