六、 水業資產的處置方式與收益保障

　　如何科學合理處置水業資產，如何科學合理處置水業企業的產權，是一個需要認真研究和慎重決策的難點問題。合理的產權設置是實現水業企業投資收益的根本。在以產權為核心的市場化推進中，面臨兩大障礙。一是資本構成問題，目前城市水業資本大部分為沉淀性資本，其中管網資產占到一半左右，且界定不清。二是資本收益問題，現行水價體系不能滿足水業全部資產的合理投資回報。
　　馬鞍山供水項目模式成功的關鍵點在于處理好了存量資產與企業合理收益的關系問題。馬鞍山項目采取了適應城市水業產業特點的資產處置方式，將現有的水業資產評估后進行了分割，一部分以水廠為核心的資產拿出來與社會資本進行合資，并由社會資本控股，一部分資產變現后用來支付職工身份轉換的費用，以管網為核心的大部分資產仍然保留在國有體制下，以低價租賃給新的合資公司經營。同時，新的設施投資則由合資公司負責。這一模式降低了社會投資主體的資產總額，保留了企業繼續投資的能力，同時保障了水系統運營管理的完整性，為實現效率提高提供了基礎。這是一種典型的由傳統體制?quot;水系統整體特許經營"模式的改革模式。由于模式選擇得當，改革過程中幾乎沒有造成大的社會壓力，實現了順利過渡。管網資產保留在政府既利于社會安全，也有效降低了合資企業的投資回報壓力，控制了水價的過快提升。
　　馬鞍山項目在資產模式上的積極嘗試，實現了企業、公眾和政府的"共贏"。但是，2004年針對許多其他行業的國有資產轉讓過程中的暗箱操作，以及國有資產被侵吞的問題，學術界就開始了廣泛而深刻的爭論。國家陸續完善了防止國有資產流失的政策，社會輿論的導向也都在向國有資產的保值增值上引導，致使城市水業基本的資產政策導向是溢價轉讓。馬鞍山項目的成功嘗試成果因為害怕受到國有資產流失的指責，以至于沒有得到宣傳和推廣。
　　澳門供水項目是政府資產處置模式的典范之作。20年前澳門政府出于提高效率、增進服務的動機，借鑒了法國的特許經營模式進行了供水改革。引入的投資人憑借豐富的運營經驗而進入，只注冊了少量資本的運營服務性公司，政府將原來形成的數億水業資產交給新的公司經營。新的公司通過經營收益繼續按照政府規劃進行投資。新形成的資產在完成折舊后，交回政府，但繼續在經營期限內經營。澳門供水改革20年下來取得了很好的成效，其模式值得我國經濟發達地區學習和借鑒。

七、 水廠局部市場化與水系統整體市場化的取舍

　　統觀我國當前的城市水業市場化改革，可以將其劃分為水廠單元的局部市場化與水系統整體市場化兩大類。在BOT和TOT類型項目中，投資運營人都需要與采購人在服務協議中約定價格和采購數量。由于BOT和TOT項目類型只是水廠單元的市場化，其服務的采購方必然是管理和運營整個水系統的水務集團或者排水公司。如成都六廠項目的采購方是成都市自來水公司，上海竹園項目的采購方是上海排水公司，合肥王小郢項目的采購方是合肥市排水管理處。
　　由于公眾不是對BOT和TOT水廠進行直接支付，BOT和TOT項目的市場化效果主要在于提高水廠單元的運營效率，而不是直接面向消費者。但是，水業市場化的整體效果實際上更取決于整體水系統的效率。
　　同時，在城市水業的整個運營系統中，需要一定的緩沖容量，來應對水量和水質的波動。一方面，水廠單元的人為割裂會減少水系統的緩沖能力，從而降低系統的穩定性。另一方面，如果不能實現水業系統服務單元的整體優化，水廠單元的優化所產生的成效會被整個系統的低效所吞噬。在成都水源六廠B廠的案例中，水源六廠B廠具有40萬噸的供水能力，政府與項目公司約定的保底采購水量也是40萬噸/日。實際運營中水量是有很大波動的，由于該廠不承擔這種波動的影響，實現了水廠運營的高效。與此相反，一墻之隔的六廠A廠具有60萬噸的供水能力，由于B廠失去調節彈性，A廠的供水量在20-50萬噸/日之間大波動，致使A廠投資、運營都顯得極其低效。從某種含義上說，B廠的高效是以A廠的低效為代價的。上海大場水廠BOT案例中，項目之所以被上海市政府高價回購也是因為大場水廠的BOT降低了整個自來水系統的整體性，回購是為了追求系統的高效，提升系統的價值。正是因為大場水廠回購提升了其所屬上海市北自來水公司的整體價值�？梢灶A期，上海市在大場水廠回購中的經濟損失，會在市北自來水公司下一步的股權合作中獲得回報。
　　因此，水廠BOT和TOT項目的成效需要系統來考慮，不能因為單個水廠作為獨立節點的優化，而妨礙整個系統的優化。而系統優化的關鍵在于對全過程的控制和監管，而不僅是取決于水廠這一單點的規范性。
　　本文認為，在供水領域，因為割裂水廠單元對系統的破壞，不適合采用BOT、TOT等水廠項目融資模式。污水項目因為重力流特點，區域性強，水量調配能力差，可以適當運用BOT、TOT等水廠項目融資模式，但是仍然應該鼓勵面向整個系統進行運用的市場化方向。