節水型社會建設的財政支出壓力分析

時間：2007-09-17 來源： 作者：

水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是維系經濟、社會、生態與環境可持續發展的決定性要素。實現水資源的可持續利用，進而保障經濟社會的可持續發展，是世界各國共同面臨的難題。《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）明確規定：“國家厲行節約用水，大力推行節約用水措施，推廣節約用水新技術、新工藝，發展節水型工業、農業和服務業，建立節水型社會”。在我國建設人與自然協調發展、經濟社會可持續發展的和諧社會以及著力推進經濟增長方式轉變的今天，建設節水型社會就更是一項具有突出戰略意義的緊迫任務。然而，我們務必看到，建設節水型社會是一項非常復雜的系統工程，不僅需要政府加大直接的投入，還需要從完善政策、制度建設等多個角度切入解決問題，引導企業、居民、社會節約用水。

一、當前我國經濟社會水資源利用面臨的突出矛盾和節水型社會建設的目標

（一）當前經濟社會水資源利用存在的突出矛盾：水資源短缺和水資源利用不合理并存

我國是淡水資源嚴重短缺的國家，且時空分布不均，人均水資源占有量2200立方米，僅為世界平均水平的１／４；北方地區人均只有990立方米，不到世界人均值的１／８。我國每年缺水量約300億～400億立方米，每年工業產值因缺水損失2300億元，耕地每年因旱減產糧食280多億公斤。全國669座城市中有400座供水不足，110座嚴重缺水，在３２個百萬人口以上的特大城市中，有３０個長期受缺水困擾。城市、工業年缺水近６０億立方米。在廣大農村，無法得到或負擔不起安全用水的人口有３億多人。全國農田受旱面積年均３億畝左右，平均每年減產糧食280多億公斤。一些水資源相對豐富的地區，因水體污染造成水質型缺水，許多城市水源污染嚴重，飲水安全形勢十分嚴峻。

據預測，我國人口在2030年左右將達到峰值１６億，屆時人均水資源量只有1750立方米，將成為嚴重缺水的國家。在充分考慮節水的情況下，預計屆時用水總量為7000億～8000億立方米，而全國實際可能利用的水資源量約為8000億～9000億立方米，水資源進一步開發的難度極大。如果不采取有力措施，我國很可能在未來出現嚴重的水危機。與水資源短缺的現實相比，我國水資源利用方式粗放，用水效率不高。我國水資源利用的效率和效益與國際先進水平相比有較大差距，在生產和生活領域存在嚴重的結構型、生產型和消費型浪費。2002年我國萬元ＧＤＰ用水量為537立方米，是世界平均水平的４倍。2003年我國萬元ＧＤＰ用水量為448立方米，約為發達國家的4.5倍。我國農業灌溉用水有效利用系數為０.４～０.５，發達國家為0.7～０.８。全國工業萬元增加值用水量是發達國家的５～１０倍，水的重復利用率不到５０％，發達國家已達８５％。許多城市輸配水管網和用水器具的漏水損失高達１６％以上，僅城市便器水箱漏水一項每年就損失上億立方米。此外，每年排放的大量廢污水未經過有效處理而不能循環使用，更加劇了水資源供需矛盾。隨著我國人口的增加、經濟的快速增長和城鎮化進程的加快，水資源需求量將持續上升，水資源供需矛盾將更為突出。

（二）節水型社會建設的目標

２００５年５月下旬，國家五部委聯合發布了《中國節水技術政策大綱》，這是我國第一個涵蓋了農業、工業和城市生活節水技術的政策性文件。《大綱》提出了通過節水技術政策的實施力爭實現的目標：到２０１０年實現工業取水量“微增長”，農業用水量“零增長”，城市人均綜合用水量逐步下降。國家水利“十一五”規劃提出了更為具體的節水目標：“十一五”期間萬元ＧＤＰ用水量由３７０立方米降低到３００立方米；萬元工業增加值用水量由１８０立方米降低至１２０立方米；灌溉水有效利用系數由０．４５提高到０．５。從較為長遠的目標來看，到２０２０年，我國將初步建成與小康社會相適應的節水型社會，未來１５年將是我國節水型社會建設的關鍵時期。這在總體上將要求節水制度和水資源配置工程體系基本完善，產業結構、布局與水資源承載能力相協調，在維系良好生態系統的基礎上實現水資源的供需平衡，實現經濟社會發展用水零增長。

二、節水型社會建設的財政支出壓力分析

節水的主要手段有技術手段、工程手段、價格手段（經濟手段）、行政手段和法律手段。直接體現為財政支出壓力的主要是促進節水的工程手段和技術手段。工程方面的支出壓力又主要體現在水資源配置、節水灌溉等工程建設、飲水安全工程、防污治污投入方面；技術方面的支出壓力則體現在促進工業節水技術改造、農業節水灌溉技術改造、節水技術基礎研發投入等。

（一）優化水資源配置、節水灌溉等水利基本建設支出責任根據水利基建項目投資形勢及項目前期工作、建設進展等情況進行測算，結轉至２００５年及以后在建項目對中央投資的需求規模約為１６２０億元，其中２００５～２００８年在建項目中央投資需求為１２４２億元，結轉至２００９年及以后項目中央投資需求為３７８億元。若只考慮南水北調工程等優先保證項目、國家已批復立項的在建項目和大型灌區節水改造等國家政策扶持性項目等３類在建重點項目，２００５～２００８年在建項目中央投資需求約為１０５６億元，年均２６４億元。２００５～２００８年擬建項目中央投資需求約２５４億元，年均６４億元。兩者相加，２００５～２００８年在建、擬建重點中央水利基建項目年均中央投資需求３２８億元。

１．水資源配置工程水資源配置工程建設的目的是提高對水資源在時間和空間上的調控能力。

為緩解我國北方水資源短缺和生態環境惡化狀況，中國政府正在規劃和建設南水北調工程，以從根本上緩解北京、天津等華北地區和西北地區水資源短缺問題。南水北調工程是跨流域、跨省市的特大型水利基礎設施，規模宏大，投資多，且具有公益性和經營性雙重功能，需要通過多種渠道籌集建設資金。工程建設資金既要有政府財政性資金投入，同時要用市場手段融資籌集部分建設資金。政府財政性資金的投入，按照“誰受益，誰負擔”的原則，由中央財政和地方財政共同籌集。南水北調工程投資規模大，僅正在實施的東、中線一期工程靜態投資就達１２４０億元。根據工程總體規劃，２００３年至２０１０年，每年平均投資１３８億元。２００４年起工程開始進入投資高峰，２００５年和２００６年最高峰年投資額約為２４８億元。以中央財政占３０％的比例估算，中央財政為此將累計支出３７２億元。同時，全國正在建設一批區域水資源配置工程，克服水資源區域分布嚴重不均勻狀況，統籌地區發展，這也需要地方財政安排相應的建設支出。

２．促進農業節水灌溉的支出

中國的人口到２０１０年達到１４億、２０３０年達到１６億時，中國十幾億人口的糧食安全問題始終是政府工作的重中之重，而糧食安全的關鍵之一又在于保障充足的農業用水。農業用水不可能通過大規模調水去解決，只能通過自身的農業節水、提高用水效率來保障糧食用水安全。我國消耗的淡水資源７０％是農業用水，而農業用水中９０％是灌溉用水。就農業灌溉而言，現在全國有效灌溉系數平均為０．４３，有關方面論證，２０１０年要求提高到０．５，到２０３０年必須達到０．６～０．６５才能滿足要求。據水利部的測算，如果要滿足２０１０年農業經濟發展的要求，節水的目標是６５０億立方米，需要投入２２００億元，其中包括農民的投勞。財政支持的重點將包括大力開展農田水利基本建設、大型灌區的節水改造和續建配套等。

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