國外流域生態補償的實踐模式及對中國的借鑒意義

時間：2008-06-30 來源： 作者：

流域生態補償作為現階段國內研究的新課題，已引起政府、研究和實際部門的重視。近年來，國內一些省區對流域生態補償問題已有一些初步成果和實踐探究。但從總體上看，中國目前無論在理論上，還是在實踐上對流域生態補償問題都還處于探索研究階段，還沒有形成補償的系統理論體系和完整的方法架構。國外的一些國家在市場經濟運行中較早地涉及流域間利益的分配和補償問題，并對這些問題進行了深入的研究和實踐，取得了一定的經驗。這些經驗可以為中國建立流域生態補償機制提供基礎和借鑒。   

一、生態補償及流域生態補償的內涵   

生態補償作為一種使外部成本內部化的環境經濟手段，目前其定義尚未明確。一般說來，生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，是調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。具體來說，生態補償機制則是指為改善、維護和恢復生態系統服務功能，調整相關利益者因保護或破壞生態環境活動產生的環境利益及其經濟利益分配關系，以內化相關活動產生的外部成本為原則的一種具有經濟激勵特征的制度。   

作為生態補償的一個重要組成部分的流域生態補償，是指按照“誰開發，誰保護；誰受益，誰補償”的原則，由造成水生態破壞或由此對其他利益主體造成損害的責任主體承擔恢復責任或補償責任；由水生態效益的受益主體，對水生態保護主體所投入的成本按受益比例進行分擔；對難以明確界定受益主體的公益性生態保護成本，則由政府通過公共財政予以補償。   

目前，國內外對于生態補償問題的研究已有不少，對建立生態補償機制的重要性和必要性認識也正在不斷的深化�！吧鷳B補償”在國際上通用的是“生態服務付費”（Payment for Environmental Service)或生態效益付費(Payment for Environmental Benefit)，目前世界各國紛紛開展了相關的實踐和探索，在歐洲、美洲、亞洲、非洲等國家都涌現了許多典型的流域生態補償的模式。

二、國外流域生態補償的現狀和探索   

 (一)德國流域生態補償的實踐和主要模式   

德國是歐洲開展生態補償比較早的國家之一，其補償機制最大的特點是資金到位、核算公平，資金支出主要是橫向轉移支付。所謂“橫向轉移”，就是通過一整套復雜的計算及確定轉移支付的數額標準，由富裕地區直接向貧困地區轉移支付。換句話，就是通過橫向轉移改變地區間既得利益格局，實現地區間公共服務水平的均衡。   

橫向轉移支付的基金主要由兩種資金組成：一是扣除了劃歸各州的銷售稅的25％后，余下的75％按各州居民人數直接分配給各州；二是財政較富裕的州按照統一標準計算撥給窮州的補助金。   

在德國的流域生態補償實踐中，比較成功的例子就是易北河的生態補償政策。易北河貫穿兩個國家，上游在捷克，中下游在德國。1980年前從未開展流域整治，水質日益下降。1990年后，德國和捷克達成共同整治易北河的協議，成立雙邊合作組織。整治的目的是長期改良農用水灌溉質量，保持兩河流域生物多樣性，減少流域兩岸排放污染物。雙方設置了8個專業小組：行動計劃組負責確定、落實目標計劃；監測小組確定監測參數目錄、監測頻率，建立數據網絡；研究小組來研究采用何種經濟、技術等手段保護環境；沿海保護小組則主要解決物理方面對環境的影響；災害組的作用是解決化學污染事故，預警污染事故，使危害減少到最低限度；水文小組負責收集水文資料數據；還有從事宣傳工作，每年出一期公告，報告雙邊工作組織工作情況和研究成果的公眾小組以及法律政策小組。   

根據雙方協議，德國在易北河流域建立了7個國家公園，占地1 500km2；兩岸流域有200個自然保護區，禁止在保護區內建房、辦廠或從事集約農業等影響生態保護的活動。經過一系列的整治，目前易北河上游的水質已基本達到飲用水標準，起到了明顯的經濟效益和社會效益。   

在易北河流域整治的過程中，德國多方籌集資金和經費，目前的來源主要有以下幾個部分：財政貸款；研究津貼；排污費(居民和企業的排污費統一交給污水處理廠，污水廠按一定的比例保留一部分資金后上交國家環保部門)；下游對上游經濟補償。在2000年，德國環保部就拿出了900萬馬克給捷克，用于建設捷克與德國交界的城市污水處理廠，在滿足各自發展要求的同時，實現了互惠互贏。   

(二)美國流域生態補償的實踐和主要模式   

美國作為當今世界上的經濟大國、強國，在經歷了傳統的工業發展道路之后，也面臨著生態環境建設與保護的許多問題，因此要尋求環境保護和生態建設的科學之路，生態補償便作為一種選擇越來越引起人們的重視。   

在流域生態補償上，政府承擔了大部分的資金投入。為加大流域上游地區對生態保護工作的積極性，采取了一些補償機制，即由流域下游受益區的政府和居民向上游地區做出環境貢獻的居民進行貨幣補償。   

在補償標準的確定上，美國政府借助競標機制和遵循責任主體自愿的原則來確定與各地自然和經濟條件相適應的租金率，這種方式確定的補償標準實際上是不同責任主體與政府博弈后的結果，化解了許多潛在的矛盾。   

在美國，生態補償實踐的典型代表是紐約市與上游Catskills流域(位于特拉華州)之間的清潔供水交易。紐約市約90％的用水來自于上游Catskills和特拉華河。1989年美國環保局要求，所有來自于地表水的城市供水，都要建立水的過濾凈化設施，除非水質能達到相應要求。在這種背景下，紐約市經過估算，如果要建立新的過濾凈化設施，需要投資60億～80億美元，加上每年3億～5億美元的運行費用，則總費用至少要63億美元。而如果對上游Catskills流域在10年內投入10億-15億美元以改善流域內的土地利用和生產方式，水質就可以達到要求。因此，紐約市經過比較權衡之后，最后決定通過投資購買上游Catskills流域的生態環境服務。   

在政府決策得以確定后，水務局通過協商確定流域上下游水資源與水環境保護的責任與補償標準，通過對水用戶征收附加稅、發行紐約市公債及信托基金等方式籌集補償資金，補貼上游地區的環境保護主體，以激勵他們采取有利于環境保護的友好型生產方式，從而改善Catskills流域的水質。   

(三)厄瓜多爾流域生態補償的實踐及模式   

在1998年，基多的水資源保護基金在Nature Conservancy，USAID和Fundacion Antisana的支持下開始啟動，它是厄瓜多爾通過建立信用基金補償制度促進流域保護的第一次嘗試。基金是在日益激烈的水資源競爭，農業、牲畜、水電以及旅游等對水資源日益加大的壓力下成立的。   

基金最初的經費主要來源于向生活用水以及工業和農業用水戶征收的費用，用戶也可以成立協會向基金捐款。用水戶主要是指以下幾部分：MBS-Cangahua灌溉工程(2．3m3／周)，私營農場主(2．1m3／周)，水電公司HCJB(4．8m3／周)，Papallacta溫泉(0．008m3／周)，以及其他電力工程，如Electro Quito-Quijos Project，INECEL-Coca CodoSinclair Project(分別是6．5m3／周和4．3m3/周)。其中非取水用戶(如水電、休閑)和取水用戶(如灌溉、飲用)支付的水費有所不同。基多的城市供排水系統企業每周使用1．5m3的飲用水，它將支付其銷售收入的1％，約12000美元/月。除了受益者直接支付的費用外，基金也可能通過國家、國際渠道得以補充。 

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