拉美公用事業市場化改革及經驗教訓

時間：2008-05-19 來源：（東北財經大學經濟與社會發展研究院，大連 116025） 作者：肖興志 孫 陽

一、導言

經歷了經濟低速增長、社會發展惡化的“失落的10年”，拉美國家于20世紀80年代末90年代初開始對傳統的經濟發展戰略以及相應的政策措施進行全面改革，加快了經濟市場化和自由化的進程。特別是進入90年代之后，拉美國家在更廣泛的領域內進行了更深入的改革，加快了私有化進程，公用事業市場化便是這一改革的重要組成部分。

中國和拉美國家同屬于發展中國家，雖然社會制度不同，但在改革與發展的道路上面臨著許多相似的挑戰和機遇。中國與拉美各國的公用事業改革都是在全球化的大背景下進行的，都在考慮如何發揮市場機制的作用、如何進行國有企業改革、如何調整政府干預經濟的方式和力度、如何開放市場和吸引外資等問題，都面臨著如何協調改革、發展與穩定三者之間關系的重大任務。2003年中國人均GDP達到1090美元，超過1000美元，經濟社會發展達到一個轉折點。一方面，社會消費結構升級，經濟進入快速起飛階段；另一方面，結構變動更為劇烈，各種矛盾可能更為突出。拉美各國人均GDP就長期徘徊在一兩千美元的水平上，陷入所謂的發展陷阱。此外，人均GDP超過1000美元后，社會對公用事業服務的要求就更高了。吸取拉美國家公用事業改革中的經驗教訓、避免“拉美化”危機對正在進行中的中國公用事業市場化改革具有重要的參考意義。

二、拉美國家公用事業市場化過程中的產權改革

公用事業大體存在兩種產權制度模式：一是政府建立國有企業直接壟斷經營，由公共部門提供公用事業服務；二是由民營企業負責經營公用事業，政府對其進行某種限制或規定。一般來講，產權擁有的剩余利潤占有率激勵企業經營者提高努力程度，而經營者的努力程度決定了企業的效率。因此，公用事業產權從公有向私有的轉變有利于改善企業激勵機制，提高企業運營效率。就拉美國家而言，推進公用事業的產權改革還源于一些現實原因：首先，由公共部門提供公用事業服務的傳統方式暴露出種種弊端，公用事業服務供給陷入低效和不足并存的惡性循環；其次，公共財政提供公用事業服務步履維艱，吸引私人資本、減少預算赤字成為拉美國家公用事業改革的要務；此外，世界范圍內的服務自由化吸引了大量資本流入拉美公用事業部門，為改革提供了機遇；最后，技術進步和規制創新不斷模糊了公用事業服務和私人物品之間的界限，使市場化改革成為可能。具體說來，拉美各國主要通過以下方式實現公用事業產權向私人部門的轉移：

（一）拆分并出售原國有壟斷企業

拉美各國通常在拆分的基礎上分階段出售公用事業原國有壟斷企業。以阿根廷電力為例。在1992年1月電力產權改革前，聯邦政府所有的電力公司一統天下：布宜諾斯艾利斯電力公司（SEGBA）為全國最大的城市群提供電力服務；國營水利電力公司（AyE）經營若干發電廠、輸電線及各省的配電系統；北部巴塔哥尼亞水力發電公司（Hidronor）經營科馬約地區的大型水電站，向首都布宜諾斯艾利斯輸送電能。改革后，SEGBA被分割并出售了其六個發電專營公司中的五個和三個配電專營公司。其中兩個配電專營公司Edenor SA和Edesur SA在1992年9月出售時的價值占整個電力部門出售收益的三分之一以上。AyE被分割成十二家火電公司和四家水電公司并實現私有化。Hidronor緊隨其后，被分割成5家水電公司并于1993年出售了其中的四家。將企業直接出售給私人可迅速增加政府財政收入，有助于緩解公共財政赤字和外債壓力。

（二）公開競拍國有企業資產和股份

政府公開拍賣需要私有化的國有企業部分或全部資產可以確保國有資產的最大經濟利益以及最終成交價格高于政府為國有企業開出的實際底價。例如，秘魯政府在出售為首都利馬地區提供基本電信業務的秘魯電信公司（CPT）和經營長話業務并為余下地區提供本地電話服務的國家電信公司（Entel）時采用第一價格封閉（first price-sealed）投標機制，把企業拍賣給出價最高的競標者。結果西班牙電信（Telefónica de Espaňa）以20億美元，高出第二名和政府估價約12億美元的優勢，獲得了CPT和Entel約35％的普通股。類似，1986至1987年間智利電力監管部門ENDESA通過公開競標出售了發電能力小于50MW的小公司。

（三）通過證券市場出售股份

通過在國內外股票市場上公開掛牌出售國有企業股票實現公用事業企業所有權的改變是少數大型企業產權改革的方式。例如，1991年12月至1992年3月阿根廷政府在證券市場上出售阿根廷電話公司30%的股份，1993年阿根廷政府在國際證券市場上出售天然氣壟斷開采和生產商YPF公司45.3%的股份。又如1987年8月智利電信公司（CTC）的股份在股票交易市場上公開交易，澳大利亞債券公司（Bond Corporation Australia）成功地從CORFO處購買了CTC 30％的現行股份，并通過其它購買最終獲得CTC 50.2％的所有權。從總體上看，拉美各國在股票市場上公開出售國有企業的比重存在很大差異。

（四）通過公開競拍獲得租讓合同

租讓（concession）是一種契約，政府通過該契約賦予另一方（往往是私人）經營某一公用事業、使用屬于政府的資產、行使政府賦予的權利的權力。根據租讓合同，政府把公用事業經營權轉讓給私人，受讓人在一定期限內使用這些權利同時繳付租金并承擔經營管理和投資等義務。租讓實際上是將公用事業的經營權承包給私人資本，公用事業的所有權仍在國家手里。通常情況下，受讓人通過公開競標的方式產生。以阿根廷的改革為例。1992年10月原壟斷天然氣輸送和分配的下游公司Gas del Estado被重組為2家高壓輸氣公司和8家配氣，1992年12月這些公司被授予特許租讓區域。1993年5月Aguas Argentinas SA consortium與國家衛生局簽訂了為期 30年的租讓合同，負責為首都布宜諾斯艾利斯供水及進行污水處理。這一租讓合同的主要目標是降低政府的經營成本和消費者的使用費用。租讓權授予那些滿足技術和資金要求并在現行公共資費下提供最大折扣的公司。

（五）資本化

資本化（capitalization）不同于一般的私有化，私有化過程中政府把國有企業大部分所有權轉移到私人部門手中的同時可以自由支配出售企業所得收益，而資本化過程中政府不能自由支配出售企業所得收益。玻利維亞的公用事業產權改革以資本化為主要特征。政府把原國有企業50％的股份轉移給獲勝的競標者，把另外45％的股份轉移到私人養老基金以確保社會保障和增進社會福利，把剩余5％的股份轉移給企業職工。競標成功的投資者負責公用事業企業的管理，并承諾將其為獲得該50％的股份而拍出的競價用于公用事業企業的發展。投資者必須在規定時間內（一般為6至8年）兌現這些投資。此外，投資者必須履行包括拓展覆蓋、質量標準及受價格規制在內的義務及其它長期合約（通常為40年）規定的條款。使用資本化這一措施時，優先考慮吸引投資。這說明玻利維亞資本化改革的目的不是解決財政赤字，而是吸引私人和國外投資、提高公用事業運營效率、改善經濟關鍵領域的管理。

（六）大眾資本化

大眾資本化是出售國有企業股份的方式之一，但出售時硬性規定向本企業職工出售的比重，通常為5%~10%不等。大眾資本化有著確保企業職工利益和降低所有權集中程度的特殊政治目的。20世紀80－90年代的第二輪私有化浪潮中，智利政府采用了大眾資本化。在這一政策下，職工可預支其未來的買斷收益購買將要私有化的企業股份。此外，職工退休時如果企業股票的最終價值低于原來價格，職工將得到補償。這一政策的根本目的在于吸引職工的參與、抵消職工的可能損失、避免職工退休時福利的減少，而且有利于避免私有化導致的企業所有權集中，從而獲得對公用事業市場化更多的支持。以1985年智利電力部門的大眾資本化為例。Chilgener的職工可選擇購買公司的股票并享受如下待遇：1980年以前受雇的職工在離職時有權得到等于工齡年數的工資，這一收益可用來交換相同價值的公司股票。工人們可將買斷收益的80％用于購買公司的股票，將剩余的20%兌換成現金。這一政策不但鼓勵了企業職工積極參與私有化，還通過買斷減少了私有公司的最終負擔。因此，截止1986年底，Chilgener的大多數職工參與了企業的私有化。ENDESA也使用了類似的大眾資本化方式。1987年政府向ENDESA職工優惠出售公司股份，職工通過預支買斷收益購買了公司6.1％的股份；1987年10月ENDESA的股票被廣泛出售，截至年底15000多個小投資者購買了ENDESA大約9％的股份；1988年，ENDESA的53.9％股份被轉移到各類群體手中。

除了通過上述方式對公用事業進行產權改革，拉美各國政府還對私人購買國有企業資產的支付方式作了明確規定，允許現金支付、購買所購企業債券、申請貸款等多種方式，但對其比重作了相應規定。

上一頁 頁碼：[1 2 3 4 >>] 下一頁 共4頁