拉美公用事業市場化改革及經驗教訓

時間：2008-05-19 來源：（東北財經大學經濟與社會發展研究院，大連 116025） 作者：肖興志 孫 陽

（二）價格上限規制

市場化改革以前，拉美公用事業價格的制定通常要考慮改進收入分配、控制通貨膨脹對生活成本的沖擊、幫助低收入家庭接入服務等因素。對企業效益的不利影響大多通過國庫、稅收、交叉補貼等途徑抵消。產權改革客觀上要求對公用事業價格水平和結構進行調整，使定價能更好地反映成本，同時消除復雜的稅收范圍。價格上限規制便成為拉美各國公用事業價格規制的主要方式。價格上限規制的基本思想可表示為：PCI＝RPI－X，其中，PCI表示價格上限系數，RPI表示零售物價上漲指數，X表示被規制產業效率的提高系數。規制機構每隔一段時間進行一次規制檢查，調整其中的價格指數和效率系數。產業生產率水平面臨相應調高的趨勢，這種“棘輪效應”使得企業為獲取剩余利潤而努力將生產率提高到X之上。同時，在不超過上限價格的前提下企業有根據產品價格彈性或針對不同客戶定價的自由，從而接近現實次優的拉姆士價格。以阿根廷為例，其公用事業價格就是以價格上限規制為基礎。阿根廷對電信運營企業Entel的規制經歷了過渡、排他、擴展三個階段。在過渡階段，價格上限設計中將X設為零，根據物價變化每六個月對CPI進行一次調整。在1991年11月至1996年11月的排他階段中，X被設為每年2％，并將物價指數由本國的CPI改為美國的CPI，允許運營商通過長話費補貼資費的下降。這些調整導致1992年3月月租費增加了50％。1996年11月起的第三階段中，隨著國際長話市場的開放和重新平衡資費的許可，電信運營商調低了長話和國際長途的話費，同時取消了免費脈沖，又使月租費上升了40％多。

使用價格上限規制時，規制機構通常規定一個相對合適的規制時滯，以防止諸多不確定因素對價格和企業收益造成影響，幫助被規制企業收回固定投資、完成條約規定的義務和拓展目標。在玻利維亞，電信的規制時滯為四年，電力為三年，自來水也為五年。

（三）親貧規制

公用事業市場化至少通過三種途徑影響不同的群體：第一，稅收，特別是通貨膨脹稅，公用事業私有化減少了政府財政赤字，有利于控制通貨膨脹。第二，產權變革方式。轉制企業是通過補助價格出售還是通過某種特別機制出售將影響著財富的分配。第三，價格和服務供給。私有化和有限競爭過程中形成的價格和服務供給是影響消費者福利和財富分配的直接方式，這種方式對低收入群體的影響最大也最為直接。公用事業市場化增加了服務供給，使更多的人特別是低收入者享受公用事業服務成為可能，從這一意義上增進了低收入群體的福利。但市場化過程中形成的價格更反映成本和需求彈性，有固定費用上升單位費用下降的趨勢，這對消費結構為固定費用占總消費支出較大而單位可變費用占總消費支出比例較小的低收入群體的福利將產生不利影響。此外，理論和實踐都表明，私人資本參與公用事業會在普遍服務、服務質量、公眾安全等各個方面對弱勢群體的福利形成挑戰。這對貧困人口和農村人口占有較大比例的拉美國家尤為重要。

解決這一問題的通常對策是采取親貧規制（pro-poor regulation）。所謂親貧規制，簡單地說，就是采取有利于弱勢群體的規制措施，比如對富人和窮人實行差異化服務（包括質量差異和價格差異），在合約中規定強制性服務和普遍服務義務，進行政府補貼等。親貧規制是保證更多消費者，特別是弱勢群體，有能力接入服務、享受到改革成果的重要措施，公用事業市場化必須以完善的親貧規制體系為前提。拉美國家在公用事業市場化過程中采取了如下形式的親貧規制。

第一，補貼。補貼是保證公用事業運營者增加服務供給、改善服務質量的重要方式，可分為直接補貼和交叉補貼兩種。前者是由政府對規制的服務進行直接補貼，后者是規制者允許私人企業使用交叉補貼，即統一定價，然后用盈利項目彌補虧損項目。智利政府對公用事業服務的直接補貼措施收效良好：在供水領域，政府通過中央預算資助一項補貼窮人用水的計劃，這些補貼由市區政府控制以減小弄錯補貼對象的機率。在電力領域，政府建立農村電力工程，由中央政府撥款給當地政府以支持當地的自發電項目、網絡拓展等。工程成本由政府、項目受益者和配電公司分攤。市政府積極發揮中間人的作用，通過組織拍賣決定私人公司對電力的提供。在電信領域，政府建立電信發展基金，按消費者需要發放補助。玻利維亞對水價的規制則使用了交叉補貼。包括供水和污水處理在內的居民戶水費為$0.22/ ，是真實供給成本的一半，而工業用戶的水費在$0.66/ 到$1.18/ 之間，彌補了差價。

第二，多樣化的質量標準。為了在一定的成本約束下更好地保護弱勢群體的利益，服務質量規制通常在保障弱勢群體最基本的健康和安全的前提下，盡可能地采取靈活多樣的質量標準，從而擴大公用事業服務的供給。例如在玻利維亞，自來水公司為用戶提供了三種安裝自來水管道的選擇：后院連接、人行道連接和室內連接。家庭可從以上三種方式任選一種，但三種方式的接入費依次增加。初裝方式上也有兩種選擇：一種是收取正常的初裝費，另一種是較低的初裝費，但用戶需要提供一定的勞務。如果家庭提供一定的勞務，污水處理的初裝費可下降低至$100。

第三，服務義務的規定。在私有化合同中規定服務義務是拉美公用事業改革的突出特點，一些旨在增加服務供給的政府干預（如投資目標和普遍服務義務）往往被加進私有化條約中，以滿足農村和城市貧困人口的需要。例如，1997年玻利維亞政府組織競拍為期30年的為拉巴斯和阿拉托兩個城市提供供水和污水處理服務的租讓權時引入了強制服務義務的概念。租讓權授予即定費率下供給最多數量新增服務的競標者，這一措施迅速提高了供水和污水處理服務的覆蓋率。競標時這兩項服務的覆蓋率分別只有87％和48％，獲勝的競標者承諾到2001年使阿拉托市這兩項服務的覆蓋率達到接近100％和90％。

五、拉美國家公用事業市場化改革的經驗教訓

1．公用事業市場化改革應將競爭制度、產權制度與規制制度有機統一起來

和諧發展是公用事業市場化改革應遵循的基本原則。從拉美國家改革的經驗來看，多數國家注重從產權改革、結構改革及規制制度等方面進行全方位的推進。但在其中各種改革元素之間，一些國家處理得并不是十分協調。拉美公用事業市場化改革中的產權改革進行得可謂轟轟烈烈，經濟體制與結構發生了重大變化，但在有效競爭機制與社會發展方面卻乏善可陳。從理論與實踐經驗分析，產權改革應是公用事業市場化改革的基本內容，結構重組是公用事業有效競爭的基礎條件，規制政策是公用事業市場化改革和發展的基本保證。中國公用事業的市場化改革應堅持“競爭制度、產權制度與規制制度有機統一”的指導思想，在實際改革過程中將三者有機統一起來，不偏廢其中的任何一個因素。

2．公用事業產權改革應實現私人資本與國有資本的有效均衡

公用事業產權私有化改革減輕了國家的財政負擔，調動了私人資本的積極性，有利于企業按照市場導向改善經營管理，提高勞動生產率。但改革時拉美國家有忽視企業內部管理體制改革和生產效益提高的傾向，一味追求歐美國家的做法，將國有企業的私有化看成是解決國家經濟困難的一副靈丹妙藥，以為只要私有化了，就一定能提高企業競爭力和勞動生產率，否定了國有企業和政府在調控國民經濟方面的作用。公用事業為生產和生活提供基礎設施及共同條件，對經濟發展和社會穩定有重要意義。中國在公用事業市場化改革過程中要注意保持政府對公用事業的控制力，當然包括國有資本的一定比例的產權控制。

3．公用事業市場化改革速度應與社會條件匹配

拉美公用事業市場化改革，特別是其中的產權改革，具有急劇性和極端性的特點。改革的速度和范圍在世界上是罕見的，往往超過了經濟發展的實際需要。例如，阿根廷在1990－1995年短短5年內基本完成了公用事業私有化，速度之快、范圍之廣、程度之徹底在世界上幾乎絕無僅有。與之相對，社會經濟條件更加成熟的英國每年實行私有化的企業不過5個。拉美國家屬于發展中國家，經濟基礎比較脆弱，而且面臨的問題和發展的目標也不同于歐美發達國家，這種急劇的改革超出了拉美國家經濟社會的承受能力。所以，根據本國的實際情況制定目標和政策并通過循序漸進和適度的方式加以實施，是中國公用事業市場化改革另一個必須堅持的基本原則。  

4．公用事業市場化改革應妥善處理好政府與市場的關系

政府與市場的關系對拉動經濟增長、增加就業、避免在市場化過程中因利益再分配造成的收入分配不公現象的加劇、減少經濟改革對社會的沖擊、保持經濟社會的穩定至關重要。拉美國家在公用事業市場化過程中從整體上講減少了政府對公用事業生產和經營的直接調控，基本實現了“小政府”的目標。隨著大量外國資本流入拉美公用事業部門，這種“小政府”在一定程度上也削弱了拉美國家按照本國實際制定政策的自主權的能力。政府和市場之間存在著一種相互依賴、影響和作用的關系。中國公用事業市場化改革過程中出現的種種市場缺陷，自然也離不開政府公共政策的有效調節，一定要實現政府規制與市場機制的均衡。

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