拉美公用事業市場化改革及經驗教訓

時間：2008-05-19 來源：（東北財經大學經濟與社會發展研究院，大連 116025） 作者：肖興志 孫 陽

三、拉美國家公用事業市場化過程中的結構改革

產權改革為公用事業企業治理機制帶來了變化，但這種收益激勵機制只有在競爭條件下才能更好發揮作用。拉美公用事業市場化改革不可回避競爭問題，各國試圖通過結構重組引入競爭機制。由于公用事業改革通常要兼顧以下三個目標：第一，確保出售企業資產和股票的收益最大化；第二，幫助公用事業運營者實現服務拓展、質量改進、追加投資等目標；第三，保證公用事業運營者重新平衡資費，減少費率扭曲，為今后進一步競爭打下基礎。所以其競爭機制往往是有限的。具體說來，各國通過縱向解體和拆分企業的方式重組公用事業組織結構，引入競爭機制，但區域內排他經營權實質上也阻礙了競爭的實現。

（一）垂直一體化結構的分解與競爭結構的形成

公用事業運營者必須借助能夠覆蓋其市場范圍的傳輸分銷網路才能將產品或服務銷售給最終用戶。此外，公用事業產業鏈的各環節在技術性質上存在著密切的垂直關系。網路投資的專用性和沉沒性以及產業鏈上個環節在技術的依賴性促使各國公用事業長期以來采取垂直一體化的組織結構。然而，經濟、技術的發展與創新正在改變著這一狀況，公用事業產業鏈上的許多環節不再屬于自然壟斷而具有競爭的潛質。公用事業可競爭性環節競爭結構的形成往往以分解垂直一體化的組織結構為前提。具體分解有三種方式：第一種為縱向分離式結構，即壟斷企業僅限于從事壟斷活動，其價格受到規制；第二種為縱向一體化與自由進入混合式結構，即壟斷部門仍由壟斷企業經營，但競爭性領域同時允許其他競爭對手參與經營，兩者間明顯存在不對稱，這種不對稱可能要求壟斷企業的所有價格繼續受到規制；第三種為基礎網絡與服務分離式結構，即壟斷者只負責基礎網絡而不參與其他活動和服務，即通常所說的廠網分離、管網分離、管線分離。

1990年阿根廷電信改革采用了第一種方式。原國有壟斷電信運營商阿根廷電話公司及其合作者控制了阿根廷大約90％的電話線，在轉制為私有的阿根廷電信公司（Entel）的過程中，Entel被分割成兩個控股公司：北部的Telcom SA和南部的Teléfonica SA，這兩個公司仍有權在各自的地理區域內壟斷經營基本電話業務。玻利維亞的天然氣改革涉及第二種和第三種方式。改革前，玻利維亞天然氣生產和服務都由縱向一體化的國有壟斷經營者YPFB控制。在吸引私人參與的過程中，《烴法》（hydrocarbons law）規定YPFB的聯合企業負責國內市場天然氣的開采、生產和商業化。天然氣管線的經營管理權轉交給資本化后的Transredes。在灌裝液體天然氣領域，隸屬于YPFB的配氣廠占85％，和其它的私有配氣廠進行競爭。在壓縮天然氣領域，隸屬于國有公司的服務站占15％，和其它私有的服務站進行競爭。玻利維亞電力改革涉及第一種和第三種方式�！峨娏Ψā芬幎òl電、輸電、配電環節縱向分離，在發電領域建立三個擁有排他權的公司：Corani，Guaracachi和Valle Hermoso，并把每個公司的市場份額限定為國家互聯系統（NIS）國內市場能力的35％。1999年市場準入被放寬，Synergia等三家公司進入發電市場。在輸電領域，國家電力公司（ENDE）將電網經營權移交給私有的電力傳輸公司，《電力法》禁止輸電公司參與電力買賣活動，要求其建立公開接入并接受價格規制。在配電領域，建立了許多獨立的配電公司，這些公司在指定區域內壟斷經營但受到價格規制和質量管理。

（二）壟斷企業的橫向拆分與競爭市場的形成

拉美各國將很多國有公用事業壟斷經營企業拆分為同一生產環節上的若干小企業后進行出售，這種拆分屬于“橫向拆分”，旨在限制企業的壟斷力量，增強現有競爭對手間的競爭，從而引入競爭機制、提高競爭效率。拉美各國的電信、電力、天然氣部門都經歷了橫縱雙向拆分。仍以阿根廷的電力行業為例，這種拆分對阿根廷電力市場產生了良好的效果：在發電領域，全國現有40多個電力運營商，其中80％為私有運營商；在輸電領域，全國性的輸電網由一個高壓公司和很多地區性的公司覆蓋運營，按照規定這些公司不進行電力交易并必須提供公開接入服務；在配電領域，30多家公司（其中40％仍由省屬企業經營）在其特許經營區域內享有壟斷權力，大型用戶可通過雙邊合同或直接購電，在為這些大型用戶供電的業務上存在著競爭。

（三）排他經營權與有限競爭期限

拉美公用事業市場化過程中，私有化協議中常常包括授予潛在競爭性市場中的公用事業運營公司排他經營權和一定有限競爭期限的條款，這些條款大大降低了從其它運營商處或通過其它方式獲得公用事業服務的可能性。例如阿根廷和秘魯的電信業中，在位運營商擁有一定時期內經營基本電話服務的排他權并可能延續這一排他權。阿根廷的供水企業Ahuas del Illimani和Aguas Argentinas分別被授予在特許區域拉帕斯－艾拉多和布宜諾斯艾利斯內提供供水和污水處理服務的排他權。在秘魯，電信規制機構Osiptel提前結束了租讓合同中規定的有限競爭期限。1994年Osiptel和Telefónica達成的租讓合同中規定有限競爭階段至1999年8月。排他經營權和有限競爭期限的授予旨在增強公用事業運營的盈利能力，降低投資者的風險，從而吸引更多資金參與公用事業的興建、改造、拓展、管理和維護，同時幫助在位運營者實現服務拓展、質量改進、追加投資、平衡資費等目標，但排他經營權和有限競爭期限的授予減弱了潛在競爭對手、現有競爭對手和替代服務對在位公用事業運營商的威脅，從外部約束上增強了壟斷企業壟斷行為的力量，降低了公用事業部門的有效競爭。

四、拉美國家公用事業市場化過程中的規制重建

產權改革和競爭制度的引入旨在激勵企業改善機制、提高效率，但是產權制度和競爭制度的建立離不開有效規制制度的建立和完善。就拉美國家而言，在公用事業的某些領域中自然壟斷性質并沒有改變、壟斷力量依然存在。而且，各國在私有化過程中通常授予在位運營商有限競爭期限和排他經營權，限制了潛在競爭市場的競爭。此外，拉美公用事業市場化改革的主要目的也是手段之一就是吸引私人和國外投資，規制是顯示政府承諾、保護私人投資的必要舉措。因此，拉美公用事業市場化過程中規制重建是十分必要的。

（一）規制機構與規制法律的建立

規制改革一方面是對以前嚴格規制的放松，另一方面也是新規制制度與規制框架的建立和實施過程。拉美各國公用事業新規制體系的構建主要體現在規制機構的建立和規制法律的頒布實施，具體情況見表1：

表1    拉美各國公用事業規制機構與規制法律

資料來源：根據Ugaz, C. and Price, C.W., Utility Reform and Regulation: a Fair Deal for Consumers, Edward Elgar Publishing, 2003整理而成。

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