節水政策的法律經濟學思考

時間：2008-04-10 來源： 作者：

水是人類賴以為生的最重要的自然資源之一，可是隨著人口的不斷增加，水資源短缺以及由于水污染引起的水質性缺水問題日益突出。據統計世界人口每年凈增1.25%，用水量就要增加4%.。為此，我國在《水法》第七條第一款規定：國家實行計劃用水, 厲行節約用水。這是我國有關節水政策的直接法律依據。根據這一立法精神, 我國在節水的技術領域和工農業生產節水方面, 都取得了相當的突破和成就,但我國的用水效率和世界先進水平相比，仍存在巨大的差距，水資源浪費現象嚴重，分析其中原因不乏技術、觀念等方面的原因，但如若運用法律經濟學的思考方法，從制度方面加以考量，我們就會對節水問題有一些新的認識。
      一、 水權界定與節水
      明確界定的產權是設計各種市場導向的激勵與管制制度的理論前提，對于節水問題而言也不例外。經濟學所言的產權界定是一個較為寬泛的權利體系，包括物權、債權和知識產權等，而法學中的產權則多指物權。鑒于水資源的特殊性和水權發展的現實狀況，本文也僅限于從物權意義上討論水權的界定問題。
      水是一種兼具私人物品與公共物品特性的物質，根據法律經濟學，公共物品與私人物品是對財產的一項基本分類。這種分類的意義在于確定何種財產由私人擁有最有效率，何種財產由公共所有最有效率。其結論是由私人所有的應該是具有對抗性和排他性的私人產品，如土地、小麥和勞動力，而由公共所有的應該是具有非對抗性和非排他性的公共產品，如空氣、公害和安全等。[1]
      根據我國憲法，國家是水資源所有權的權利主體，由政府代表國家行使水資源所有權，這種國家所有權不具有可轉讓性。我國《水法》第2條第2款也規定：農業集體經濟組織所有的水庫水塘中的水，屬于集體所有。我國這種公有或共有水資源制度與各國民法的規定大體上相契合。例如在羅馬法中，水資源即屬于共有物，無法成為私有權的客體�！斗▏�民法典》第714條規定，水資源是不屬于任何人的物，其使用權屬于大眾。《英國水資源法》規定水屬于國家所有; 日本《河川法》規定河流屬于公共財產。上述規定體現了各國法律將水作為一種公共物品的主流觀點。
      但公共資源往往是獲得關心最少的物品。哈丁論證的“公地的悲劇”也同樣適用于水資源�？紤]到行為者的動機，節水政策的一項重要激勵就是將公共物品在某種形式和意義上轉化為私人物品來對待，因為“有些資產的產權處理會因時間和技術而變化。在地球上還只生活著很少人類的時候，自然資源是不稀缺，當有較多的人進入一個地區后，資源變得稀缺，”[2]水資源的狀況也體現著日益稀缺化的一面，因此法律的適時發展就顯得尤為必要，“從經濟和財富最大化的角度來看，法律的基本功能就是改變激勵”[3]，具體來說就是在水資源國有制的前提下，同樣有必要構建一定的產權體系。界定后的產權制度可以遏制產權完全開放條件下水的浪費取用問題，為各種用水行為提供了一個相對的權利屏障。
      這種產權制度的設計空間至少可存在以下兩個方面：（一）所有權的權能分離�，F代物權理論特別強調物的利用，在用益物權與擔保物權理論和制度尤為發達的今天，所有權的靜態歸屬，在進行具體的制度設計時并不構成根本的妨礙，只要所有權的靈魂，即支配權牢固掌握在所有權人手中。就水權的產權問題而言，水資源的使用權(水資源的使用權又具體包括取水權、水流使用權、水流變更權, 水資源開發權等 )、地役權以及水資源使用權人之間的相鄰權等構成了所有權之外的非常豐富的水權體系, 而且這種體系隨著社會的不斷發展，呈現一種開放性特點和不斷擴大之勢。這就需要法律對各種各樣的水權進行清晰界定，對水權利沖突現象進行正確的調整。為建立發達的水權市場提供條件。
    （二）代表權主體的劃分。“如果社會化財產不能有效運營，人們會考慮劃分群體，并使它們開放。結果社會化財產就能被當作俱樂部財產來對待，而較便宜，較少正規性的數量配給方法就變得可行。”[4] 象流域或湖泊等跨越多級政府管轄行政區域的水體，籠統如國家或細分到個人的權屬主體都是不適當的，而一定級別的政府和政府部門，受托行使水的所有權較之于前兩者都將更富有效率。我國法律規定政府行使水資源的所有權。許多學者在闡釋這一條文時，多從水行政管理的角度出發，進行水資源的多頭行政和水資源的一體管理的利弊分析。而如直接對條文進行語義分析，則可以作新的理論推理。所有權是一種民事權利，盡管其行使主體是傳統意義的公權力主體。政府代表國家行使所有權可以理解為政府與國家的法定信托或委托關系。 由傳統公權力主體——政府行使所有權，并不意味著權利的內容與性質一定要發生改變。所以關于私權的種種權能分離、權利讓度，也完全可以在政府與非政府主體之間、各級政府之間展開，只要不違背強行法上的限制。
    二、水權市場與節水
      用水浪費乃至揮霍的現象與水的取得方式有直接的關系。我國《水法》第32條規定，國家對直接從地下或者江河、湖泊取水的，實行取水許可制度。為家庭生活、禽畜飲用取水和其他少量取水的，不需要申請取水許可。據此，我國的水權的取得可分為自由取得和許可取得兩種。這兩種水權的取得的根據一為人權，一為行政權。[5] 特許取得和無償取得的水權取得方式往往導致用水效率低下。我國土地使用權的取得方式從無償劃撥到有償出 讓和土地使用權市場的建立，其間的土地利用效率的提高，可以給一級二級水權市場的培育以啟示。此外關于水權的調劑，我國《水法》第31條規定，調蓄徑流和分配水量，應當兼顧上下游和左右岸用水、航運、竹木流放、漁業和保護生態環境的需要。跨行政區域的水量分配方案，由上一級人民政府水行政主管部門征求有關地方人民政府的意見后，報同級人民政府批準后執行。上述規定雖未排除水權的有償取得方式和水權的市場交易行為，但并未從規范上予以正面明確。在這種背景下，雖然我國的水權交易已出露端倪[6]但 建 立水權交易市場的立法需求仍很迫切。
      我認為水權交易對節水政策的正面影響表現在水權交易給雙方產生的效用和費用可激勵各方對各耗水的產業部門進行全面篩查，結合當地經濟發展目標調整產業結構、研制開發節水技術、淘汰落后的工藝設備和不合理的工農業用水方式，這種綜合性的內部重新整合是單純技術推廣和行政性命令強制難以實現的。此外我認為水權交易所產生的效益和費用都應當進行利益還原，即通過補貼、降價、減稅及其相反措施將收益與損失最終向各用水單位或個人分配，以期實現從制度生成習慣的結果。這種利益還原對于推行節水政策意義將更為深遠。

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