中國式水權躍進

時間：2008-04-10 來源： 作者：

水資源爭奪戰

事實上，銅梁面臨的水資源難題，正是今日中國之真實寫照。

據新華社報道：1990年代以來，中國平均每年因旱受災的耕地面積，占全國耕地總面積的1/5；全國600多座城市中，有400多座缺水。與此同時，水污染卻與日俱增，如何平衡，已成為擺在中國執政者面前的首要難題。

溫家寶總理借“南水北調”提出了用水的基本原則，即“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”；水利部副部長索麗生則大聲疾呼，“建設節水型社會已刻不容緩！”

不幸的是，由于相關制度安排的缺失，“節水”、“治污”很難不停留口號之上。之前一再被論證的“公地悲劇”理論，也同樣適用于該問題，即：誰的水？誰該為水負責？《中華人民共和國水法》對此并沒有明確。

因為“水權”制度缺失，重慶深受其害。重慶市水利局政策法規處副調研員周懿，在講述2006年那場旱災時回憶：嘉陵江重慶段水位逐日下降，取水口全部暴露，無法正常取水。而氣象部門則稱，嘉陵江上游的金沙江流域雨水充足，“應該”有大量的水源匯入嘉陵江。

然而，“一條河，它沿途的各個地方都要用水，水到底屬于誰？”就金沙江四川段而言，大小電站星羅棋布，有近50余座之多。水電站要發電就要截流，即便當時位于它們下游的重慶正持續受災。

最后，在國家水利部門的干預下，四川方面才下令金沙江沿線的水電站開閘放水。3天后，重慶嘉陵江水位明顯上升。

“在特殊背景下，水資源的爭奪就更加突出，‘水權’的概念也突然清晰了。”周懿說。

除此之外，水的爭奪也在重慶市內部展開。周懿稱，譬如某區大型企業用水占該區水資源的1/3，于是水資源的爭奪，以該區內部工業用水和居民用水的形式展開博弈。

過程一波三折

2007年3月，銅梁縣水務局組建了專門班子，從事《辦法》的起草工作。

據該局水政水資源管理科負責人劉尚斌回憶，在初稿完成之后，第一次上報是在2007年10月舉行的該縣常務會上。“我們把所有材料都準備充分了，等了一下午，結果那次會議議題太多，我們等到的答復是：‘等下次開會再來’。”

第二次匯報完后，銅梁的分管副縣長認為，水權改革無經驗可借鑒，不僅在重慶無先例可循，在全國也未找到范本。于是要求水務局，必須充分征求各單位意見。水務局局長印才英回到局里，立即組織專家和律師，齊聚一堂“摳字眼”，“爭論的焦點在水權的定義、總則等用詞上”。

按照慣常的邏輯，一部官方的規范中，首先應明確水權是什么，但是“在后來下發的正式立法文件中，關于‘水權’的定義，是被回避了的。”劉尚斌解釋說，“水權”在全國沒有確切的定義，不同的學者，對“水權”的理解又不盡相同。譬如，清華大學法學院教授崔建遠和原水利部部長汪恕誠的表述就不同。

汪恕誠曾說，“水權”最簡單的說法，是水資源所有權和使用權；而崔建遠則認為，水權即為依法對于地面水和地下水取得使用或收益的權利。

與會的律師們認為，在上位法《中華人民共和國水法》中，國家亦未能將“水權”表述明確。如果《辦法》精確劃定“水權”概念，勢必在引起糾紛時，出現與上位法相悖的情況。

顯然，銅梁沒有能力也不敢有所突破。僅在《辦法》的第二條中規定：本辦法所稱水權是指依法取得水資源的使用權，包括水資源開發權、取水權、用水權和排水權。

除此之外，銅梁的立法原稿還在“初始水權”、量化取水權和排水權等等問題進行了修訂。譬如，“初始水權”在原文中被稱為“天賦權”；原文中規定的“經過市水行政部門批準”，業已改為在修改過程中，需向市水行政部門征求意見。“‘經過批準’涉及到行政許可的問題，比較麻煩。”劉尚斌說。

2008年1月，在第三次送報銅梁縣常務會時，《辦法》終于獲批。

破立與尷尬

周懿認為，《辦法》的價值核心，就在于以經濟杠桿來調節各個用水主體之間的矛盾。

根據《辦法》規定，水權轉讓包括用水權轉讓、排水權轉讓兩部分。水行政主管部門將依據全縣的水資源情況，將每年度的用水、排水指標分配到各行業、各單位與各鄉鎮，他們可將未用完的用水、排水指標上市交易。

這樣一來，各單位就不得隨意地用水、排水。否則，一旦超過水行政主管部門所規定的指標，就要到市場上花高價錢購買指標，若買不到指標，將承受更重的行政處罰。這也意味著，在相對節水的單位，可在降低運行成本的同時，通過水權轉讓可獲得一筆額外收入。

“理論界一直在探討如何水權改革。至今為止，我還沒有看到中國其他地方有這么一個規范性的文件�！掇k法》的制定，無疑為將來重慶市制定全市性的水權管理辦法，做了很好的嘗試。”世界自然保護聯盟(IUCN)環境法學院研究組專家、西南政法大學教授曹明德說。

重慶市水利局新聞發言人盧峰則直言，如果在銅梁出了成效，甚至對于全國的水權改革也有借鑒意義。

對于縣出臺的《辦法》，銅梁永磁材料廠廠長李佰榮表示支持。但是，一旦在水權的分配上不著重考慮，“如果分配量過多，其分配與此后的交易就失去了意義。如果分配量過少，勢必引起水價非合理性上漲，給企業增加額外負擔，不利于當地經濟發展。”

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