長沙公用事業市場化改革的探索與實踐

時間：2007-05-17 來源： 作者：

編者注：“長沙經驗”的可貴之處在于，公用事業市場化的探索在體制及相關法規建設和操作的規范、透明方面都摸索出一套具有操作性的經驗，形成了公用事業市場化改革的“全方位、較為完整的經驗。實際上，更重要的是規范化，如注意規范國有資產保值增值，注意規范安排原單位職工和困難群眾的工作，還有特許經營的規范問題，加強政府監管及政府責任的規范等等。以下為文章全文。

　　長期以來，城市公用事業因其公益性和自然壟斷性而被稱為“我國計劃經濟的最后一個堡壘”。近年來，為適應長沙城市建設與發展快速推進的需要，在長沙市委、市政府的領導下，我們著力推行城市公用事業市場化改革，打破行業壟斷，全面引入競爭機制，經過幾年的實踐，城市公用資產全面盤活，運行效益顯著提高，市場化理念深入人心，城市公用事業發展在改革中實現質的飛躍，步入了開放式多元化發展的良性軌道。城市居民人均供水、燃氣普及率和公交營運力分別位居全國省會城市第3位、第11位和第10位。

　　探索：公用事業市場化改革的運作

　　長沙城市公用事業市場化改革始于2000年，改革包含三個方面。

　　——突破傳統的發展模式，實現市場化運作。首要目標就是實現政企分離，全面建立依照市場機制運作的發展模式，將原有城市公用企業改造成具有市場獨立主體地位的現代企業;在市場融合中廣泛籌措公用事業發展所需資金，在市場競爭中提高資產運行質量和效益，在服務中滿足居民對公用事業優質產品的需求。

　　——突破傳統的投入體制，實現多元化融資。徹底打破政府單一投入主體格局。逐步放開城市公用事業投資領域，在適度增加政府投入的同時，將重點轉移到鼓勵和引進各類不同性質投資，實行市場準入，允許適度利潤，把政府調控與市場配置、財政補償與市場補償、社會效益與經濟效益有效結合起來，形成以政府投入為引導、民營資本和外資為主體，其他資金為補充的多元化融資格局，使公用事業成為投資最活躍、最富吸引力的領域。

　　——突破傳統的管理方法，實現規范化監管。核心是變政府及其主管部門對公用事業企業的直接管理為監督與管理，從原來既當“運動員”又當“裁判員”，轉變到只當“仲裁員”。重點加強整體規劃，制定促進市場化改革的制度體系，規范公用事業服務標準，強化經營中的檢查監督。特別是充分利用信息化手段，加強群眾監督，實現城市公用事業管理科學化、民主化。為實現這些目標，長沙市從四個方面推進工作：

　　1、實行市場準入，擴大招商引資，實現多元化競爭。積極探索城市特許經營權經營。先后對水務、燃氣、公交等城市公用事業項目采取包括BOT、TOT等形式在內的特許經營招投標方式。同時借助中介機構資源引進戰略合作者。

　　2、實行企業改制，進行“兩個置換”，實現市場化運作。先后推進供水企業、供氣企業、市政工程企業的改革改制，轉讓國有資產總額達8億元，國有資產溢價2.8億元，溢價比達到53.85%，逐步摸索出一條以資源換資本，以產權換資金，以存量換增量的有效途徑。與改革改制相配套，又改革了原有公用事業管理機構，將公用事業局的管理職能由原來的管企業轉變為管行業、管市場。

　　3、實行優質服務，強化市場監管，實現職能轉變。一是著力健全城市公用事業市場監管體系;二是著力強化城市公用行業的社會監督。三是著力推行行業優質服務。

　　4、實行政府引導，建立保障機制，實現可持續發展。這方面包括制定規劃，加強政府引導;建章立制，以提供制度保障。

　　巨變：改革使公用事業欣欣向榮

　　改革使長沙城市公用事業蓬勃發展，欣欣向榮，呈現出四個方面的巨大變化。

　　1、供給規模迅速擴張，持續健康發展。供水能力躍居全國前茅;公交運營躋身全國前列;氣源供應多元便捷;城市污水處理率由27.15%增至47.95%，滿足了城市建設和擴容提質的需要。

　　2、投資力度加大，結構明顯改善。2000年以來，長沙城市自然壟斷性公用事業的投資增長迅速。五年中，通過各種籌資渠道融資30余億元，基礎設施投資比例達到或接近聯合國有關組織建議的、發展中國家投資比例應在同期GDP3%～5%的水平上，或為固定資產投資10%～15%的水平。同時，由于公用事業產品需求相對穩定，行業具有良好流動性和回報穩定等特點，長沙市的公用事業市場逐步放開后，迅速成為資本市場的寵兒，投資結構顯著改善，國有投資一統天下的局面被徹底打破。在長沙城市公用事業投資中，國有投資下降到57%;民營資本達到1.18億元，占21%;引進外資1.14億元，占23%。

　　3、財政補貼大幅度削減，財政壓力緩解。從20世紀80年代以來，政府每年為城市公用事業的發展提供大量虧損補貼，且呈現規模越大補貼越多的趨勢。實行市場化改革后，政府財政投入逐年遞減。到2004年，補貼金額從2000年的2820萬元下降到2538萬元，且絕大部分為公用事業擴張性建設投入;城市公用事業總投資額逐年遞增，國有投資逐步有序淡出，換來了公用事業的大發展。同時，公用事業企業的運行效益顯著提升，到2004年，長沙城市公用事業資產經營性利潤272.49萬元，首次實現扭虧為盈。

　　4、市場化對經濟社會產生巨大外溢效應。一方面，城市公用事業的發展帶來城市洼地效應明顯。隨著城市公用事業的發展，基礎設施日趨完善，城市品位提升，經濟增長的吸納功能增強，城市成為全市經濟發展最活躍的亮點。城區經濟占全市經濟總量的比重上升到42.89%;城區固定資產投資占全市投資總額的67.44%;城區財政一般預算收入從2000年的5.01億元增加到2004年的22.88億元。另一方面，長沙城市公用事業發展對全市整個經濟社會產生了巨大的外溢效應。公用事業吸納就業人員從2000年的1.5萬人增加到3萬人。

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