當前農業水價改革中存在的問題、影響與對策

時間：2007-05-14 來源： 作者：

最近，社會各界和新聞媒體對農業水價改革特別是水費計收問題反映較多，體現了農村稅費改革以來，農業水價改革、水費計收與農田水利建設方面存在的問題正在成為農村工作和社會議論關注的熱點和焦點，為深入了解情況，研討對策，我司以主辦全國人大代表余新民的提案“關于建立農村水費征收管理新機制的建議”（第5133號）為契機，于近日派出調研組到四川省、吉林省進行實地調研�，F將調研情況匯報如下：

一、人大代表和群眾來信來訪反映的主要情況及建議

今年來，我司連續接到全國人大代表余新民的提案（主要內容是農業水費財政轉移支付）、全國人大代表劉志華的提案（主要內容是減免農業水費和增加水利建設投入）和吉林省、新疆自治區等地的群眾來信來訪（來電），反映各地與農業水價改革有關的水費征收、水管單位職工生活困難、農民水費負擔重和農田水利設施損毀嚴重等方面的問題，要求免交農業水費，增加水利建設投入。其中，余新民代表的提案通過反映四川省眉山市水價改革中“五難”現象，較有代表性，基本涵蓋了當前水價改革中出現的主要問題。

余新民代表通過調查反映，近年來，在全面免征農業稅的形勢下，四川省眉山市農業水費實際收取率逐年下降，拖欠、拒交、截留、挪用水費的情況較為普遍，全市累計欠交水費3000萬元。由于水費計收難，影響了水利建設投入，導致許多工程帶病運行，效益衰減，水管單位隊伍不穩，有的已嚴重危及工程的運行安全，突出表現為“五難”。一是水費征收解繳難；二是老百姓承受難；三是政府組織協調難；四是水利工程管理單位生存難；五是水利事業可持續發展難。

他建議，國家應研究制定財政轉移支付農業水費的新辦法，將目前農業水費由農民負擔下決心過渡為政府埋單（即中央財政支付），在做好水管單位體制改革的基礎上，由財政承擔供水管理和工程運行維護費用，達到水管單位管好水、服務好，農民用好水、種好田的新型農業供水管理體制。

二、農業水價改革中存在的主要問題及其影響

當前，農業水價改革中出現的水費計收難、收入銳減、末級渠系損毀率上升、水資源利用效益和效率不高等問題已經嚴重影響了農田水利設施的正常運行、農業綜合生產能力持續提高和促進節約用水，必須引起我們的高度重視。

（一）水費計收難、收取率下降、水費收入銳減，許多水管單位生存面臨困境，相當部分農田水利設施難以正常運行

農業水費是維系農田水利設施正常運行，提高水資源利用效益和效率，保證農業綜合生產能力的重要經濟來源。表面上看，農業水費收入銳減直接體現的是水管單位收入減少，但本質上卻對解決中國水資源緊缺，保證農業綜合生產能力產生損害，最終將影響“三農”問題的解決和社會主義新農村建設宏偉目標的實現。

水費計收難、收取率下降、水費收入銳減是當前農業水價改革工作中出現的最大問題。據調查，稅費改革以前，四川省農業水費實收率最高可達80.4%。稅費改革以后，水費收取率僅為65.8%，平均下降15%；河南省農業水費收取率平均為55%左右，比稅改前降低20～30%；吉林省平均下降25%，廣東省平均下降40%；浙江省平均下降23%。另據我司年度水管單位經營報表統計，2005年，除西藏外，全國31個省級行政區（含新疆生產建設兵團）國有水利工程供水收入與稅費改革前的2002年相比有19個省區下降，水費減收總額達123023萬元。

水費收入銳減造成了兩大問題。一是水管單位難以生存和發展。由于大多數水管單位均屬自收自支的事業單位，職工生活和水利工程維護完全依靠收取的水費來維持。隨著水費收取率不斷降低，許多水管單位職工工資難以保障，造成職工隊伍不穩，管理服務不到位，職工上訪事件不斷增多，農民群眾的意見也很大。二是管養經費嚴重不足，水利工程狀況日趨不善。據統計分析，一般情況下，水費收入的70-80%左右用于供養人員,20-30%左右用于工程維修。在收入減少的情況下，水費優先保證職工的基本生活，用于工程維修養護的投入更是微乎其微，導致水利工程渠系管理維護差，工程狀況下降。如四川簡陽市有5條干渠、27條支渠、142條斗渠、52條農渠因缺少資金而無法整治；都江堰黑龍灘灌區修建于70年代，工程運行三十余年，老化十分嚴重，病險渠段較多，工程帶病運行，近幾年春灌期間渠道經常出現病險和跨塌，但由于水費收入下降，水管單位可用于搶險的資金不足，所以沒法進行日常維護。另據眉山市仁壽縣水利局測算，由于缺乏必要的資金對農田水利工程進行必要的管養維護，全縣農業灌溉水利用系數率僅為0.3。水費收入銳減使水管單位職工生存問題顯性化，使農田水利設施良性運行面臨挑戰。

（二）層層加碼、搭車收費和截留挪用現象不斷出現，加重了群眾對農業水價改革的誤解和不滿

農村稅費改革以后，水費成為向農民收費的唯一途徑，也成為搭車收費和截留挪用的目標。據了解，稅費改革后，基層截留、挪用水費用于彌補財政資金缺口的情況不斷出現，加重了群眾對農業水價改革的誤解與不滿。

調研中我們發現，灌區大多數農民都能按時足額繳納水費，但對于縣、鄉（鎮）、村以種種理由截留、挪用水費的問題，水管單位缺乏必要的制約手段。因此，水費被層層截留挪用。截止2005年底，四川省縣鄉兩級挪用、截留、拖欠水費達3.17億元，相當于全省一年的應收農業水費。遂寧市射洪縣應繳人民渠二處的農業水費標準是10元/畝左右，但該縣加收了搶險救災費等,使水費達到40—50元/畝，個別鄉鎮的實收水費高達130元/畝。綿陽市涪城區玉皇鎮2004年自行將水稻面積水費定為82元/畝（包括村上增收的10元/畝的蓄水費，6元/畝的電費、提灌費、守水費等，還要分攤公田水費），個別突出的達到100元/標畝以上。

層層加碼、挪用、截留、拖欠水費的現象在湖北、山東、新疆、吉林等省都比較普遍的出現，如新疆伊寧縣、博湖縣的群眾來電反映，農業稅取消后，當地的水費增加了一倍。水費計收中的層層加碼、搭車收費和截留挪用加重了農民的負擔，引起群眾對農業水價改革工作的不滿情緒。

（三）用水繳費苦樂不均，激化了用水戶和水管單位的矛盾，水費收繳成為農村新的不穩定因素

由于末級渠系不配套，計量手段和量、測水設施不完善，難以實行計量收費，導致許多省目前仍是通過行政手段，按耕地面積收取農業水費。農民反映，按畝計收水費，用水多少一個樣，用和不用一個樣，既然沒有得到供水服務，交水費就不合理。另外，由于渠道損壞，水損大，有的尾水灌區輸水損失高達80%，一些地方將這些損失分攤給農戶負擔，導致水費過高。如四川省謝洪、三臺等縣的水費大都在70-80元/標畝，個別鄉鎮每畝水費高達130元以上，達到種糧成本的20%以上，導致種糧農民不堪重負。過高的水費和由于渠系不配套造成的供水保證率下降使農民用水的權力和繳費的義務嚴重不對稱，引起群眾的強烈不滿，由此產生了拒交水費的現象，激化了用水戶和水管單位的矛盾。

（四）部分地區農民用水不繳費，農業水費實行財政轉移支付。期盼國家減免水費成為農村稅費改革以后農村基層干部和廣大農民的心愿

稅費改革以后，一些財力較好的地方政府通過財政補貼水管單位的方式，對農業水費實行減免。

如四川省財力較好的成都市溫江區將全年應收的農業水費417萬元全部納入區財政預算；龍泉驛區用財政預算支付農業水費200萬元，安排本區水管單位運行費用230萬元；郫縣用財政預算支付農業水費385萬元，還有都江堰市等縣（市、區）也陸續實行了農業水費由財政實行轉移支付，用于水管單位的運行和工程維修養護，農民不再繳納農業水費。另據我司去年的調研了解到，除四川省外，還有個別發達省份的部分地區從2004年開始就停止收取農業水費。如浙江省溫嶺市、永康市從2004年起就免收農業水費，對于免收的農業水費全部由地方財政實行轉移支付。廣東省東莞、佛山、韶關、梅州、汕尾市所有縣、區都已停止收取農業水費，云浮市的新興、郁南等地也已暫停收取農業水費。

農民用水不交水費，農業水費由財政轉移支付給水管單位的做法在農村產生的影響和引起的振動是很大的。所到之處，不論是市、縣、鄉的哪一個層面，是政府官員或農民，聽到的都是要求國家像減免農業稅一樣，出臺全部免收農業水費的政策。這對于財力不好、難以實行水費減免政策的大多數地方政府來講，工作壓力是很大的。同時，也加大了水管單位征收水費的困難。

三、綜合分析、對策與工作建議

我們認為，水價改革過程中出現上述問題主要有以下兩方面的原因。

（一）投入不足、欠賬太多，末級渠系不配套、損毀嚴重

水費實收率是水價改革是否取得成功的重要標志。從推進農業水價改革的角度分析，較高的水費實收率必須具備四個基本條件：一要有工況較好，量、測水設施配套較為完善的工程體系讓農民用上“明白水”，“交明白費”；二要有相對合理的供水管理體制讓農民“全程參與”和“自主管理”供水收費事務；三要有科學的計價方式（如終端水價制、兩部制水價等）來“規范”水價秩序；四要有較好的供水保證率和供水服務質量讓農民在需要的時候“澆上水”。而這四個基本條件中，最重要的是第一個條件即“要有工況較好，量、測水設施配套較為完善的工程體系”。但是，長期以來，由于投入不足，農田水利建設欠賬太多，再加上農村稅費改革取消“兩工”后“一事一議”的新政策難落實和水費收入銳減，投入的運行維護經費大幅度減少，導致末級渠系損毀率上升，工程狀況日益下降。

以四川省為例可以折射出全國農田水利設施投入減少，配套不足的現狀。四川省設計斗、農渠19.45萬公里，已配套10.86萬公里，占設計的55.8%，已進行防滲處理的有3.02萬公里，占應防滲長度的33.7%。據統計，稅費改革前（1996—2000年）四川省年均投工14億個，籌資23億元左右。2003年是實行稅費改革的第一年，農民投工10.1億個，比稅費改革前減少28%， 2004年投工6.57億個，比2003年減少35%， 2005年全省免征農業稅后，當年通過“一事一議”引導農民投工的僅2081萬個，比2004年減少96.8%，比稅費改革前減少了98.5%。

由于取消“兩工”和“一事一議”政策難落實，導致投入減少，且中央和地方各級政府沒有相應的財政資金投入來彌補缺口，水管單位和受益群眾都沒有對末級渠系進行正常的維修和清淤，導致末級渠道損毀率上升。據介紹，全省已完工的末級渠系防滲渠道已損壞1.5萬公里，占已防滲工程的49.7%。換句話說，四川省未作防滲處理和已作防滲處理現在又損壞的末級渠道已占應防滲渠道的5/6。

由于末級渠系是灌區的毛細管，是灌區發揮效益的終端網絡，如果這些毛細管被堵塞或網絡被破壞，一方面必然導致灌溉系統“上通下阻”，農田澆不上水，致使國家投入巨資改造的大型灌區不能發揮應有效益，造成用水苦樂不均和水資源利用效率低下，農民減產減收，經濟承受力下降。另一方面，由于供水服務缺乏保障，用水計量缺乏手段，用水權利和繳費責任邊界不清晰、不對稱，導致農民產生抵觸心理，不愿意交納水費。這是農業水費“收費難”最重要的原因。

（二）配套改革滯后，導致水利設施產權不明晰，管理缺位

如果我們把稅費改革作為農村改革的主線，那么，水管單位體制改革、小型農田水利設施產權制度改革和農村供水管理體制改革則是保證農村稅費改革取得成功的重要措施。也是確保農民減負增收，有效促進節約用水，農業綜合生產能力不受損害和國家糧食安全最重要的配套改革。

水管單位體制改革可以解決農田水利設施公益性支出的補償，小型農田水利設施產權制度改革可以充分調動廣大農民投資投勞和社會資源投入水利設施建設的積極性，農村供水管理體制改革可以有效引導農民積極參與供水過程的監督和民主管理。但是，從現狀看，三項體制改革進展不平衡，總體滯后于稅費改革的進程。

以四川為例。剖析三項改革的總進程。

水管單位體制改革。全省有改革任務的19個市州，其中有16個市州出臺了改革方案。全省621處水管單位中有85％開展了基礎測算工作，約有 50％水管單位制訂了改革方案。其中有53個水管單位的方案已經批復。2005年全省各級共落實了“兩費”2055萬元。約占全省測算“兩費”總額的5%。由此可見，水管單位體制改革的進展總體滯后表明農田水利設施公益性支出的補償遠未到位。

小型農村水利工程產權制度改革。據調查，截至2005年底，全省共有小型農村水利工程627719處，目前已改制374434處，占全省總數的59.6%。改制形式主要有租賃、承包、拍賣、股份合作制等。產權制度改革盤活了部分水利存量資產，促進了小型水利工程效益的發揮，調動了廣大農戶和社會各界投資興辦農村水利的積極性。但是，還有將近一半的小型農田水利設施沒有明晰的產權。小型農田水利工程產權制度改革相對落后約束了廣大農戶和社會各界投資農村水利的積極性。

以農民用水戶協會為特征的農村供水管理體制改革進程。

據調查，目前四川省已在18個市（州）組建各種形式農民用水戶協會1487個，管理灌溉面積278.83萬畝，僅占全省有效灌溉面積的7.4%。部分農民用水戶協會的建立和運行缺乏社會全面支持。許多用水戶協會的運作不夠規范。絕大部分用水戶協會沒有注冊登記（只有不到1%在當地民政部門完成了注冊登記），協會的合法性和利益得不到保障。建立并規范運行的農民用水戶協會是農村供水管理體制改革的核心內容，農民用水戶協會建設落后表明農村供水管理體制改革總體滯后于農村稅費改革的進程。農業供水管理缺位的現象仍然存在。

（三）對農民用水不繳費，農業水費實行財政轉移支付的認識

客觀地說，在財力允許的地方由財政支付農業水費具有一定的積極作用。主要體現在三個方面：一是減輕了農民負擔。二是減少了水管單位征收水費的工作量，使其可以集中精力抓好工程管理，提高供水服務質量。三是資金保障能力有所提高，使末級渠道得到了進一步的整治。盡管目前并不確實掌握農民用水不交水費與水資源利用效率與效益之間的關系，但是，我們認為：采用財政轉移支付的辦法，將農業水費直接支付給水管單位，而農民不交水費，必將使經過長期努力，好不容易才建立起來的“用水繳費觀念”、“水商品意識”和“水危機意識”喪失殆盡，最終將會助長農業用水的浪費，不利于促進農業節水和節水型社會建設。況且用水不交水費容易造成上下游用水不公平并引發更多的水事糾紛。如出現上游澇下游渴的局面，從而激化水資源供需矛盾，成為農村新的不穩定因素。這對水資源十分緊缺；財力普遍薄弱，難以支付數量不菲的農業水費的基層政府和“三農”問題遠未解決的廣大中國農村來講，單純依靠地方政府推廣這種方式難度很大。

對這個問題，我們的觀點是：既要鼓勵財力較好，有支付能力的地方政府，加大對農田水利設施的投入和減輕農民負擔。又要將政策的負面效應降到最低�？梢圆捎脙煞N方式來進行：一是加大對農田水利設施建設投入的方式，來提高農業綜合生產能力，通過增加農民種糧的比較效益來減輕農民負擔。二是改變支付方式，變轉移支付水費為農民種糧水費補貼。將財政直接支付給水管單位的資金直接發到種糧農民手中，再由農民交到水管單位。采用這種方式有六個好處，可將政策的負面效應減少到最低。一是利用價格杠桿對水資源供求關系進行調整的基礎不會被破壞，可以充分發揮水價機制促進節約用水。二是水利工程良性運行會有較為可靠的資金保證。三是水費補貼的標準、補貼范圍和補貼時間長短可根據地方財力可能和農民實際承受能力進行調整，可做到進退有度。四是廣大農民長期形成“用水繳費”的水商品意識得以鞏固。五是減輕了農民負擔。六是促進了農民維護末級渠系和節約用水的自覺性。

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