澄清城市水業市場化認識誤區

時間：2006-09-21 來源：水世界－中國城鎮水網 作者：

    在中國水業市場化的推進過程中，行業普遍存在對水業市場化認識的誤區，中國城市水業市場化主要有五大誤區需要澄清。 

    在中國水業市場化的推進過程中，行業普遍存在對水業市場化認識的誤區，也使有些單位和個人有機會對水業市場化進行體現自己利益的有意曲解。這些誤解和曲解已經制約了水業市場化的健康發展。
　　清華大學水業政策研究中心主任傅濤、環境系主任陳吉寧以及中國水網總經理張麗珍認為，中國城市水業市場化主要有五大誤區需要澄清。
市場化改革的重點在于效率而非資產
　　水業市場化改革由兩大動機所推動，一是吸引資金，伴隨著城市化迅速提高的巨大的投資需求，僅政府力量難以滿足；二是提高水業運營效率，增進服務，實現水業的可持續發展。
　　這兩大動機在不同的改革階段和不同的管理層次有不同的側重。到目前為止，增加投資仍然是以前甚至目前政府推動改革的核心動機，而對效率的追求則剛剛開始提上日程。由于80年代以后地方城市政府就是城市水業的投資主導，因此城市政府比中央政府和省政府更加重視市場化改革的引資效果。即便是現在，面對中國經濟快速發展的現狀和對建設發展資金的巨大需求，各級政府仍然難以避免將引資作為水業市場化的首要目的。
　　從根本上講，水業市場化改革的根本在于效率的提高，而不是在于資產問題。在多數已經完成了城市基礎設施建設的發達國家，其推行市場化改革的目的更側重于效率的提高。自20世紀80年代以來，水業市場化改革在各個國家以不同的目的和不同的形式相繼展開，一些發展中國家由于在水業市場化改革中只重引資而忽略監管和體制建設，造成了公共服務體系混亂和嚴重的社會問題。面對我國當前不平衡的經濟發展，面對如此多樣的水業市場項目現狀，中國政府必須高度重視市場化改革項目可能會帶來的一系列問題。在引入投資解決城市基礎設施建設資金問題的同時，必須完善相應的市場監管體系，否則將像許多發展中國家一樣，出現公共服務體系的混亂，帶來嚴重的社會問題。
市場化不意味著政府從水業投資主體退出
    水業市場化要求按照市場化規律去核定水業的成本與收益，通過規則，改變原來政企不分的經營管理關系，明確政府、企業和消費者三方責任、權利和義務關系。市場化要求投資多元化，但水業的收益結構特征決定了政府不可能從水業市場化的投資主體中退出。政府是水業公益性、引導性、補貼性投資的主體，不能將其責任轉嫁給公眾，但是政府投資需要適應市場的、科學的投資管理體制來保障。
　　國際實踐證明，如果從建設管網、建設水廠到運行維護整個水系統，實行全面的投資收益核定，全部通過水價體系來支撐，會帶來過大的社會壓力，可能引發政治危機。中國現在正處于經濟發展和城市建設的高峰期，需要大量的基礎設施投入。目前的城市污水處理率統計上有37%%（2002年底數據），實際有效的會更低，這還僅僅是城市，沒有包括農村，配套管網的差距則更大。自來水也遠未普及到農村，同時大量的城市供水管網老化，水質和安全性需要提高。所以，真正要支撐城市水業的良性發展，政府將是投資體系中的重要角色。
水業市場化不等同于私有化和國際化
    市場化將是投資多元化，是國營的、民營的、國際的以及其他社會資金的平等競爭。鑒于過去中國水業國有投資占有絕對主導的不均衡現狀，國家允許甚至鼓勵民營和國際資金進入水業。但是水業市場化不等同于私有化或國際化。目前，不少城市政府在水業項目招標的時候，明確要求必須是國際資本或民營資本，不要國有企業，這是對市場化本意的曲解。
　　現在我們對城市水業的開放程度超過美國、德國等大多數發達國家。中國水業市場在加入WTO以后，沒有像其他行業有一個過渡期，而是一步開放到位了。水業允許和鼓勵國際資本的進入很重要，但國際化從根本上講應是平等競爭。給國際水業公司一些特殊的優惠條件，相反地就給國內國企、民營企業造成了一種不公平競爭的市場環境。
水業市場化進程中政府角色認識不能錯位
長期以來，政府一直是水業建設、管理與服務的主角。市場化以后政府職能“由企業管理轉為市場監管”，政府的城市管理和行業管理正經歷一次大的轉變。目前，存在兩個方面的認識錯位：
一是在目標的認識上，水業市場化不是一般意義上的招商引資，而是對投資、建設、運營、服務等水業全過程的監管責任。許多城市政府把引入資金當作水業市場化的首要或唯一目的，其定位偏離了水業改革的根本目標。
二是在市場化進程中，政府角色正進行職能的分離，分離為資產管理與市場監管。這里存在政府角色雙重性的矛盾，國有資產管理部門期望資產的保值增值，以對地方的經濟指數做出貢獻，為城市建設籌集更多的資金，而市場監管則要保證公眾以最低的價格獲得最好的產品和服務。
對這一對矛盾的判斷和取舍，根本上決定于市政府在經濟增長和公眾利益上的平衡和選擇。應該強調的是，作為國有資產管理部門在對待城市水業這部分資產的收益時，需要研究建立不同于一般經營性資產的管理體制，對收益要求要不同；同時對經營企業的特許經營權的授予，應由市場監管部門，而不能是資產管理部門代表政府來主導。隨著市場化的深入和完善，政府資本將逐步從經營性投資中退出，而致力于非經營性資產的管理，從而化解政府在角色上的兩難。
城市政府不應忽略水業市場化下的監管
城市水業的成本與收益，無論是通過稅收支付還是通過水費支付，事實上都是公眾支付的。水業，作為公眾無力有效監管的產業形式，決定了政府作為公眾代表，肩負著重大的監管責任，政府需要對公眾支付費用的有效性負責�，F實是，城市政府水業管理的公眾責任被普遍地忽略了。管理部門更多地留戀以前管人、管財的“好時光”，對權力和責任的理解普遍錯位。部門間對職能爭奪的共同的出發點是權力，而對水業的管理的責任部分理解不足，同時體制上也缺乏明確的責任界定和嚴格的責任追索機制。
市場化需要以科學而嚴格的監管來化解企業無限制的利益追求。對水業發展而言，沒有嚴格監管的市場化比傳統計劃體制更加有害。目前，在國際上對水的公益性屬性日趨重視，尤其是把水當成一種人的基本需求、一種人權的時候，公益性顯得更加重要。在中國，雖然水的公共性和公益性的重要性目前并沒有充分體現出來，但是可以肯定，水的問題在中國的社會經濟中將會變得越來越敏感。因此，政府在制定水業市場化政策和規劃時，企業在制定投資戰略時，需要對此因素予以充分考慮。