城市水業市場化：邁上第三步臺階

時間：2006-09-21 來源：水世界－中國城鎮水網 作者：

    編者按：一方面，“讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清新的空氣，有更好的工作環境和生活環境”是今年政府工作的重要內容。而另一方面，深化城市公用事業改革，放寬市場準入，引入競爭機制，也是政府工作的一項重要內容。水的問題，越來越受到人們的關注。在城市市政公用行業，城市水業改革已經首當其沖。隨著城市水業市場化的步步深入，將會有越來越廣大的民眾喝到干凈的水，享受到更為高效便捷的公共服務。從本期開始，本報推出關于中國城市水業改革的一組專題報道。

    “中國城市水業改革在經歷了市場開發、引入競爭兩個階段以后，已經進入以市場機制的逐步完善為特征的第三階段�！苯ㄔO部城建司副司長張悅說。而在日前召開的2005城市水業戰略論壇上，記者更深切地感受到中國城市水業市場化之“熱”。
中國城市水業市場化的“三步走”
    “整個水業的改革，應該說來自于社會主義市場經濟改革過程中對于投資資金的需求，來自于對效率提高和服務質量不斷改善的要求，也來自于整個政府部門職能轉變過程的體現�！睆垚傉f。
政府的水業改革主要有兩大動機：一是解決投資不足問題，中國目前由于城市化的高速發展，市政設施建設的需求巨大；二是引入競爭機制，提高效率，降低成本，提供更好的公共產品和服務。由于中央政府與地方城市政府在城市水業中擔當不同的角色，因此具有不同的改革動機側重。中央政府以提高效率為主要改革動機，而地方政府則以吸引投資為改革重點。
總體而言，中國城市水業對市場化的探索起于90年代末，目前已經經歷了兩個階段：
第一階段，打破壟斷，開放市場。2002年底，建設部頒布了關于推進市政公用行業市場化改革的意見，明確了城市水業改革以推進市場化為主要方向，以招商引資為起點，逐步規范擴大市場準入，打破區域的行業壟斷。與此同時，不斷改革水價，下大力氣提高污水處理費，形成符合市場經濟的水價形成機制。
    第二個階段，引入競爭，特許經營。建設部頒布了城市市政公用行業特許經營管理辦法，于2004年5月開始實施，要求建立比較規范的包括城市供水和污水處理在內的特許經營制度，把特許經營作為一種主要的模式，在中國水業改革里實踐應用。在價格方面，提出了全成本價格體系。
　　張悅認為：“第三階段是最關鍵的階段�！痹谶@個階段里，既要完善全面開放市場、引入競爭兩個階段的實踐和經驗，進一步用制度的形式將其固定下來，同時要重點建立并完善以特許經營制度為主要對象的監管體系。今年一個重要的任務，就是要加快研究市政公用事業監管的意見或者是辦法。
　　對此，清華大學水業政策研究中心主任傅濤也有共識：“第三階段會轉成以監管為核心的改革階段，注重過程和實際服務成效的改善。從而使公眾在水質、服務水平和價格上受益，而不僅僅是政府解決投資問題。因此，第三階段的改革更能得到公眾的理解、參與和制約�！�
水業市場化第三步：監管體系很關鍵
　　從2002年推進市場化的意見，2004年特許經營管理辦法以及盡可能在2005年或者2006年初出臺的市政公用市場化監管的意見，這三步將初步建立中國在推進市政公用市場化過程中的戰略框架。而監管體系的建立，可以說是重中之重，也是市場化成敗的關鍵。
　　那么，中國城市水業市場化需要什么樣的制度環境？我們要建立怎樣的監管體系？“我們希望在這個行業做20～30年的經營，對于這樣一個長久發展的戰略，我們對制度，對監管體系最為關心。從我們的角度，整個監管體系、監管制度怎么建立，標準是什么，對未來的影響會很大�！笔讋摴煞莨�司總經理潘文堂在接受記者提問時說。他的話代表了業內企業的共同心聲。
　　在2005城市水業戰略論壇上，結合已經成功實踐的部分案例，人們圍繞這個話題展開了極為熱烈的討論。作為此次論壇的主辦單位，清華大學環境科學與工程系和中國水網，則在其印發的《清華水業藍皮書》里明確指出：市場化下的政府市場監管將包括市場準入、水質與服務、成本與價格等內容。針對目前市場監管的薄弱環節具體提出如下呼吁：
　　一是明確和完善監管的實施主體。明確、細分和加強與城市水業相關的各政府部門的市場監管職責和監管內容，界定其在水業市場化中的責、權、利關系。鑒于水業市場準入、水質與服務、成本與價格監管的專業性和重要性，建議學習國際經驗，成立由監管政府部門任命的、具有無限責任的、由專家組成的獨立執行機構，作為法定監管機構的輔助。從行業的高度，專業性介入企業的成本考核、水價聽證、服務監督等核心監管內容，代表公眾利益實施成本、服務、水價的監管。
　　二是建立行業管理法律保障和政策支持。通過立法為市場監管的建立提供系統的法律保障，要求和鼓勵地方出臺可操作性強的、符合地方經濟社會特點的政策法規。
　　三是建立完善特許經營制度和支撐體系。特許經營是市場監管中對市場準入進行監管的重要手段，應建立并完善相應制度，并配套出臺規范性條例文本，標準化合同文本，配套實施細則；健全水業的技術標準、管理規范和服務規范，使其成為市場監管的重要依據和標尺。
　　四是建立科學的水業績效評價平臺。成本控制是城市水業市場監管的重點和難點，是消費者關注的核心，也是投資運營企業合理利潤的源泉。
　　鑒于城市水業相對壟斷經營的行業特征，借鑒國際水業監管的經驗，建議由國家組織力量建立全國性的水業績效評價平臺并向社會公開，為各級監管部門的成本監管提供相關依據。張悅說：“監管的目標包括四方面，一是保證公眾和投資者的利益；二是建立公開、公平、公正的市場環境；第三是要提高效率，增進服務；第四是促進競爭，體現市場經濟的主要特點�！彼�認為，鼓勵非公有資本進入這個行業，涉及到政府，實際上包括政府的退和變，由以政府投資為主到政府投資作為保障和引導，大力拓寬各類主體的投資渠道，同時政府部門應從直接的運作者變成指導者和監管者�！斑@個過程很難，涉及到既得利益和部門權益，但是只有這種轉變才能使政府真正代表公眾利益，在社會主義市場經濟不斷深入的情況下，僅僅管行業，管企業，作為行業和企業的代表是不適應市場經濟特征要求的。實際上我們政府部門的改革已經體現出這種趨勢，只有根據市政公用事業的重要性，真正站在廣大群眾的立場上，搞好指導和監管，這個部門才有存在的價值和長遠的意義。”張悅說。