碧水錢程——水務產業化奇謀

時間：2008-06-10 來源： 作者：

我國城市污水處理產業化所依賴的產業鏈已初步形成，整個行業的改革還處于不斷探索和深化的過程中。

目前，我國城市污水處理的產業化程度如何？

總的來說，我國城市污水處理產業化的市場需求已經產生，產業化所必需的人力、財力、物力條件已經具備，產業化所依賴的產業鏈已經初步形成，產業化已成為城市污水處理行業改革發展的主要方向，整個行業的改革還處于不斷探索和深化的過程中。

由于不同地區的社會、經濟發展水平不同，我國城市污水處理產業化發展的程度在不同地區都有所區別。

以北京、上海、深圳等為代表的經濟發達城市為一類。在大量投資建設的拉動下，這些城市的污水處理已進入產業化逐步完善期。管理部門對市場化的理解逐步深刻，不僅關注引資因素，更關注效率的核心目標；產業化相關政策陸續出臺，政府監管已經基本到位；傳統國營企業主體完成改制，企業競爭力明顯提高。

以江蘇、浙江、廣東等沿海地區具有一定經濟基礎的城市為一類。這類城市大都出臺了一些城市污水處理產業化、市場化發展的促進性政策，明確了發展方向；收費體系逐步建立和完善，政府資產和行業監管的角色正逐步理順；呈現較好的競爭態勢，逐漸成為投資的熱點區域。

此外，內地省（區）市為一類，這些城市在國債等國家財政支持政策的促進下，在國家污水處理產業化政策的要求下，被動或主動地都以文件的形式確認了產業化的發展方向，積極開展了引資為主要目標的產業化探索；污水收費初步建立，但傳統行業主體的改制滯后。

關于污水收費

您認為城市污水處理收費體系是該行業產業化發展的重要標志�？煞裾務勎覈�城市污水處理收費現狀的看法？

在國家有關政策的推動下，當前各地收費政策體系初步形成，由于存在開征面小、收費率低、總量不足的情況，對城市污水處理產業實現投資主體多元化、運營主體企業化、運行管理市場化形成了制約。

形成這些問題的因素有哪些？

首先是部分地方被動地出臺收費政策，忽視政策的連續性和制度的實施，或者沒有具體實施，或者以極低的收費標準過渡性地實施，導致收費政策實施強度、深度不夠。

其次，地方承受能力有限，對于一些經濟支付能力較低的不發達地區（如西北地區）和一些國家對其城市污水處理的要求遠高于其他地區的重點地區，要求用戶100%地負擔污水處理成本是不現實的。

再次，部分城市污水處理費不能保證�？顚Ｓ�，污水處理費多由自來水公司、水資源管理部門代收后交財政專戶，然后撥付給污水處理廠，中間環節多，存在擠占、坐支污水處理費的現象；山東省部分縣市還將污水處理費列為預算外資金統籌對象，統籌高達30%，使得原本就不足的污水處理費更加緊張。

此外，由于缺乏相關法規，征收部門無法解決欠費、逃費、拒繳等問題，如2004年遼寧省污水處理欠費、漏收部分占應收的1/3。

由于收費缺少有效載體，責任不清，特別是自備水源的污水處理費收取，自備水源污水處理費的征收主體一般是水資源管理部門。但是，水資源管理部門主要負責征收水資源費，相對較忽視污水處理費的收取，且與污水處理行業監管部門信息不對稱，不利于自備水源污水處理費的收取；同時，由于水資源費較低，使得用戶傾向于使用自備水源，這又間接影響了污水處理費的收繳。

國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定明確指出，收費標準要達到保本微利水平。您認為城市污水處理收費價格體系的構建應參考哪些因素？政府在城市污水處理收費的價格體系中可以有哪些作為？

收費政策關系財經結構、社會穩定，在堅持市場化原則的前提下，應根據政府財政情況、公眾收入情況、污水處理設施建設情況，科學合理地制定收費政策。即不能稿脫離實踐的一刀切，也不能以社會承受力為借口反對收費體制的建立。

在這個過程中，要注意明確消費者付費的產業化方向，堅決推行污水處理的產業化、市場化，當然，加強公眾意識的引導，提高污水處理收費的社會認同也非常重要。

此外，實施適當收費與合理補貼相結合的原則，即根據財政水平和支付能力，制定適當的收費尺度，嚴格執行。同時，實行兩種性質的補貼，一是制定具體辦法對確實困難的付費者實行明確補貼，并向社會公告。對收費不足以支撐建設運營的部分進行明確補貼，但這種補貼必須基于嚴格的成本控制和服務監管。

建議各城市根據城市水循環的系統規劃和戰略布局，制定相對穩定的供水、污水、回用水、自備性水源水等面向社會的各種用水價格之間合理的比價關系，并以供水價格的科學制定為基數，確定其他污水、回用水、自備性水源水的用水價格，收費超出收入核算部分納入水費公共基金，不足部分，由公共基金補償，仍然不足部分由政府補償。

由于城市污水處理行業目前處于產業化、市場化初期，投資缺口巨大。同時由于污水收費體制的諸多問題，市場化體制不能完全支撐產業的良性循環，在各個產業環節中需要來自各級政府的補貼和引導，建議實行和完善加強激勵政策。

建議制定稅費減免政策，堅持執行國家已經確定的增值稅方面減免政策，國家有關部門應加強對各級政府在稅費減免方面的執行情況檢查。同時根據國家低賦稅、嚴征收的稅收改革方向，鑒于污水處理公益性屬性，國家和地方政府應在所得稅方面進行進一步實行全面的稅收優惠。

關于行業監管

在國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定中，社會資本參與污水處理等基礎設施的建設和運營得到鼓勵。您覺得政府部門可以從哪些途徑對不同市場主體參與的城市污水處理行業進行有效監管？

作為市場化體系重要角色的政府，轉變職能十分重要，這是產業化推進的關鍵。在城市污水處理行業已經開始逐步實施，根本上是政府社會公共管理職能與國有資產出資人職能的分離，實行規范的公司制，由專門的國有資產管理對國家授權監管的國有資產履行出資人職能。而原來行業管理部門則行使社會公共管理職能，對服務、水質、環境質量和成本等進行監督。

鑒于中國城市污水處理領域的法律體系現狀，建議盡快出臺市政公用事業的特許經營管理辦法、污水收費管理辦法，同時要求和鼓勵有關部門和地方政府結合行業和地方特點出臺可操作性強的有關政策，并配套特許經營相應的規范性條例文本，標準化合同文本。

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