縱觀世界濕地保護政策

時間：2007-12-13 來源： 作者：

    世界上最大的濕地潘塔納爾沼澤地,其位于巴西中部馬托格羅索州的南部地區,面積達2500萬公頃。沼澤地內有濕地、稀樹草原、亞馬孫和大西洋森林4種在南美具代表性的生態系統。除了豐富的植物資源之外,沼澤地內還棲息著650種鳥類,230種魚類,95種哺乳動物,167種爬行動物和35種兩棲類動物,其中不乏珍稀動物和瀕臨滅絕動物。但有科學家分析發現,由于農民的開墾等因素,這塊沼澤地正面臨消亡的危險。

    世界濕地發展“三步曲”

       世界濕地保護經歷了濕地過度開墾和破壞、濕地保護與控制利用、濕地全面保護與科學恢復3個階段。與之對應,世界濕地保護政策經歷了鼓勵濕地利用、濕地保護與限制使用和“濕地零凈損失”3個階段。世界濕地的破壞與人類社會經濟發展的進程密切相關,不論是發展中國家還是發達國家,都經歷了從破壞到保護的過程。例如,尼日爾、乍得、坦桑尼亞等眾多發展中國家的濕地面積都減少了50%以上;美國損失了8700萬公頃的濕地,占54%,主要用于農業生產;葡萄牙西部阿爾嘎福70%的濕地已經轉化為工農業用地;從1920年至1980年的60年內菲律賓的紅樹林損失了30萬公頃;荷蘭1950年到1985年間濕地損失了55%,法國1990年到1993年損失了67%,德國1950年到1985年損失了57%;農業開墾和商業性開采,英國的泥炭濕地消失了近84%。

    “零凈損失”保護政策

       濕地面積減少,是世界各國一種普遍現象。抑制濕地面積減少已成為世界濕地保護政策的核心,一些國家也正在嘗試通過立法、政策調整和經濟手段解決濕地面積銳減的問題,并在控制濕地面積總量減少的基礎上,通過恢復、重建、遷移等方式恢復和擴大濕地面積,在這當中取得了一些值得學習和借鑒的經驗。

       為遏制濕地面積下降,美國提出濕地“零凈損失”政策目標,這一目標的含義被解釋為:任何地方的濕地都應該盡可能受到保護,轉換成其他用途的濕地數量必須通過開發或恢復的方式加以補償,從而保持甚至增加濕地資源基數。隨后,“零凈損失”目標相繼被一些國家所采納,成為濕地保護的最重要的政策措施,取得了顯著的成效。例如,在美國,為了賠償在1993年到2000年間損失的2.4萬英畝濕地,陸軍工程師團已經新建了4.2萬英畝濕地。一些發達國家,如美國、德國、加拿大、澳大利亞為遏制濕地面積下降,在上述思想的指引下,開始著手濕地恢復和重建。一方面在遭受破壞的濕地上,改善水文條件、改變水質環境、保護區內資源,逐漸恢復原有濕地生態系統功能。另一方面,對于某些不可恢復的濕地,采取措施,選擇恰當地方新建人工濕地,并逐步使之具有自然濕地功能。美國國家委員會、環保局、農業部和水域生態系統恢復委員會于1990年和1991年提出了在2010年前恢復受損河流64萬平方公里,湖泊67萬公頃,濕地400萬公頃的龐大生態恢復計劃。聯邦政府劃撥了2億美元的專項經費用于密西西比河上游的生態重建,濕地的生態恢復是其中重要的組成部分。

    發達國家完備的濕地保護政策

       世界各國雖多重視濕地保護,但由于國情不同采取的具體行動和政策也有較大差異,發達國家由于社會整體發展水平較高,全民生態環境意識強,國家用于環境和生態保護的公共財政體系完善,其濕地保護政策更加完備。

       其政策特點主要有以下幾方面:第一,構建完善的法律體系,美國和歐洲的發達國家從上個世紀70年代就開始重視通過立法明確濕地保護的社會責任,以及通過法律規范社會對濕地利用的行為。第二,重視濕地保護及利用的綜合政策體系構建,濕地保護是一項建立在復雜利益關系調整基礎上的事業,既涉及私人利益與公共利益關系的調整,也關系到國家短期利益與長期利益的取舍,這就客觀要求濕地保護政策具有綜合協調功能。在濕地保護政策手段選擇上,這些國家既重視法律和管理手段的應用,也越來越重視通過市場、稅收、補償等經濟手段處理濕地保護和利用中的各種利益關系。第三,建立濕地保護管理公務協商機制,在明確不同濕地保護管理部門的責權范圍基礎上,建立協調機構。如德國的國家濕地委員會等,形成共同參與的協商機制,提高濕地保護管理效率。同時,重視通過管理制度的建立確保濕地保護政策的穩定性和可持續性。美國、加拿大等先進國家對于濕地都采取“可持續管理”的政策和制度。所有濕地均經調查分類后分級管理,重要濕地則優先保護,并落實在法定計劃中。第四,為實現“零凈損失”目標,通過政府行為,有計劃、有重點地恢復和重建受破壞的重要濕地。濕地面積“零凈損失”目標的實現是一個動態的過程,不僅要控制對現有濕地的占用和破壞,政府也有責任通過恢復和重建以保證濕地面積的動態平衡,并使濕地生態系統的總體功能得到恢復和提高。第五,廣泛的社會參與政策,通過立法和相關制度建設搭建公眾參與濕地保護的平臺,利用社會力量增加濕地保護投入,并通過濕地保護信息公布制度加大社會監督是發達國家濕地保護政策的新走向。

       相對于發達國家,發展中國家在濕地保護政策,特別是濕地恢復和增加政策方面就相對滯后得多,其基本的政策特點是濕地保護的立法,以及采取強制性政策遏制濕地的快速消失,在濕地保護與恢復方面也開始采取一些有效的政策措施,主要是通過建立保護區等形式對重要濕地加以保護和恢復。

       就世界而言,濕地保護政策還在不斷發展和完善,遏制濕地面積減少和通過綜合政策手段增加濕地面積是其政策的共同點。不論是發達國家還是發展中國家,都有很多值得我們學習和借鑒的經驗教訓。在我國濕地保護政策體系建設中,不僅要學習國外的先進經驗,更要結合本國的具體情況,從發展的角度,本著人與自然相協調和可持續的原則發展和完善我國的濕地保護政策體系。